De la letra y espíritu de la Carta a la realidad en paridad de género: una fruta madura, al alcance de la mano en ONU75

El pasado 15 de septiembre de 2020 se inauguraba el 75º período ordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas. La propia organización se plantea el momento como una oportunidad para debatir las prioridades ante los desafíos a los que se enfrenta la humanidad, en tiempos complejos como los que vivimos (UN Secretary General, UN75 and beyond 2020). Uno de esos desafíos pendientes lo sigue constituyendo el logro de la igualdad entre hombres y mujeres, objetivo recogido en el Preámbulo de la propia Carta de Naciones Unidas menciona.

La acción se inicia en 1946, desde el ECOSOC con la Comisión sobre la Situación de la mujer (CSW, por sus siglas en inglés), a partir de la que se promovería la adopción de la Convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) y su Comité y posteriormente las grandes conferencias México (1975), Copenhague (1980), Nairobi (1985) y, sobre todo, Beijing (1995). A partir de aquí, la implicación de la Asamblea General es una realidad que quedará plasmada tanto en el seguimiento de la Declaración y Programa de Acción adoptados en Beijing, como en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM 3, 2000) y de Desarrollo Sostenible (ODS 5, 2015). El año 2000 es también la fecha en la que el Consejo de Seguridad adopta su primera resolución sobre “Mujeres, paz y seguridad” (S/RES/1325 (2000)), resolución que sería completada por hasta diez más, la más reciente de las cuales (de 28 de agosto de 2020 (S/RES/2538 (2020) incide de forma especial en la cuestión del equilibrio de género en la representación y atribución de responsabilidades en los mandatos en operaciones de paz. Por su parte la Secretaría se ha venido ocupando de la dimensión interna de representación equilibrada desde 1994, bajo el mandado de Pérez de Cuéllar. No obstante, el cambio más profundo se está alcanzado bajo el mandato del actual SG Antonio Guterres, quien, desde su llegada a la organización (que supuso, por cierto, la decepción de gran parte de la comunidad internacional convencida de que había llegado por fin la hora de una primera secretaria general) se plantea el objetivo de alcanzar la paridad (cifrada en un máximo de disparidad del 47-53% entre los sexos) en los niveles superiores del personal de administración antes del 2021, adoptando al efecto una estrategia que ya ha tenido resultados impresionantes que muestran la diferencia que puede hacer el compromiso político¹.

Sin embargo, 75 años después de su creación, las máximas instancias jurídicas internacionales en Naciones Unidas, como son la Corte Internacional de Justicia, la Comisión del Derecho Internacional o el Mecanismo Residual Internacional de los Tribunales Penales, siguen presentando un déficit agudo de paridad en su composición, con cifras en la horquilla del 11 al 20% de presencia de mujeres. Los órganos de supervisión y control en materia de derechos humanos han logrado en tiempos recientes una ratio algo mejor (en torno al 30-45%, según comités), salvo en el caso del Comité CEDAW, donde la tendencia es la inversa, con una presencia masculina casi nula, cuestión que también preocupa. Entendemos que el momento de reflexión (UN 75) ofrece una ocasión perfecta para abordar la cuestión.

Para empezar, conviene resaltar que las normas jurídicas que rigen la composición y nombramientos a estos puestos incluyen generalmente la representación geográfica equitativa, pero no la equidad de género. Pero como toda reforma del sistema de Naciones Unidas es compleja y puede convertirse en una caja de Pandora, que desate más enfermedades que remedios y más en tiempos en los que el objetivo de la llamada “ideología de género” se ha convertido en el blanco de algunos gobiernos, entendemos que debe apostarse por líneas de trabajo dentro de la estructura y normas ya existentes y buscando inspiración en experiencias relevantes. En este sentido, el Estatuto de la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos exige de los Estados la equidad de género en la propuesta de jueces desde sus inicios e introdujo en 2008 la obligación de que la propia Asamblea garantice la paridad. Y aunque  esta última modificación reglamentaria no haya logrado a fecha de hoy entrar en vigor, la Corte Africana es en la actualidad el más paritario de los Tribunales internacionales existentes lo cual demuestra que la representación equilibrada de género debe y puede lograrse sin normas vinculantes. Aquí van nuestras propuestas.

En primer lugar, es imprescindible visibilizar la situación. La mayoría de estos órganos no ofrecen datos desagregados por género, ni presentes ni históricos. Es imprescindible que sean datos accesibles, y, si es posible, integrados en una única base de datos en lugar de dispersos por sus respectivas páginas de información (Grossman, Achieving Sex-Representative Court Benches 2016). Ello incluye la publicidad de los datos y la desagregación de género en los procesos selectivos, ya sean de candidaturas individuales o promovidas por los Estados. Ello permitirá detectar las áreas donde debe hacerse énfasis en la formación, promoción y selección de mujeres.

En segundo lugar, es importante que la organización logre que los Estados tengan en cuenta los criterios de paridad y promoción de la mujer en toda circunstancia, y muy especialmente, en situación de igualdad de méritos y subrepresentación femenina, en la propuesta de candidatos cuando les corresponde. Es igualmente necesario que los órganos encargados de realizar la selección o propuesta de nombramiento internamente en Naciones Unidas, estén igualmente sujetos a criterios de representación equilibrada. Para ello, podría seguirse el enfoque del Consejo de Europa, mediante la utilización directrices dirigidas en primer lugar a los Estados. Aun siendo soft law, pueden determinar la inadmisibilidad en la Organización de las propuestas de los Estados miembros cuando no justifican suficientemente la imposibilidad de respetar la paridad. Dicho enfoque se puede extender también a la selección final en la Organización de las Naciones Unidas exigiendo una justificación siempre que los nombramientos que se efectúen se aparten de la vía más más eficaz y rápida para reducir la brecha de género: la necesidad de justificar es siempre una poderosa herramienta de control suave, que no debe ser despreciada.

Por último, es importante reforzar la fundamentación de la obligación de los Estados de respetar la paridad en las instancias judiciales internacionales, incluidos los órganos cuasi-judiciales de derechos humanos (Fletcher 2017). Si bien las normas de soft law no son parte del Derecho interno, ni siquiera en los Estados que tienen un sistema de integración de las normas internacionales en su Derecho interno, son expresión instrumental de las obligaciones asumidas por 189 Estados al ratificar la CEDAW, en concreto su artículo 8 (Martin 13). En su Observación General 23 (1997), el Comité CEDAW ya indicó la relevancia que podía tener incrementar el número de mujeres en los tribunales internacionales. La Observación General 28 (2010) enfatizó a su vez la necesidad de que los tribunales internos hicieran respetar el principio de no discriminación y las medidas positivas necesarias para garantizar la igualdad efectiva. Probablemente haya llegado el momento de una nueva OG en la que se afirme sin lugar a dudas que las obligaciones derivadas de la CEDAW se aplican también a la propuesta y selección de candidatos para los más altos puestos legales y judiciales en la estructura de Naciones Unidas. De esta forma, el Estado no podrá ni deberá disociar el cumplimiento de la Convención a título individual y como miembro de la Organización de las Naciones Unidas, facilitando el control jurisdiccional interno sobre las propuestas formuladas por los Estados desde la perspectiva de la paridad. A la par, Naciones Unidas como institución no debe caer en la paradoja de mantener umbrales de autoexigencia en la cuestión inferiores a los que marca o exige de los Estados miembros, aunque cuando técnicamente sus normas de hard law no exijan el criterio de equilibrio de género en los nombramientos, ni sea parte en la CEDAW. A fin de cuentas, la representación paritaria de género en todos los niveles de la Organización y, en particular, en el ejercicio de las funciones de control jurisdiccional y vigilancia del cumplimiento de los derechos humanos, no es únicamente un factor del que dependa, cada vez de forma más generalmente reconocida, la legitimidad del sistema, sino también una cuestión de derechos humanos, como son el derecho a la igualdad, no discriminación y la dignidad de hombres y mujeres.  Cabe además esperar que la composición equitativa de estos órganos judiciales y cuasi-judiciales internacionales tenga un impacto en la interpretación y aplicación del derecho internacional y de los derechos humanos, junto con un efecto multiplicador en el conjunto del sistema (Grossman, Sex Representation on the Bench and the Legitimacy of International Criminal Courts 2011) (Malleson 2003). En suma, por sus dimensiones colectivas e individuales, de legitimidad, coherencia y justicia, este esfuerzo es, sin duda, una pieza clave y una asignatura pendiente en la gobernanza internacional. Se nos antoja que el 75 aniversario de la fundación de la ONU debe ser un momento de madurez para afrontarla.

Trabajos citados

Fletcher, Laurel E. “Achieving Gender Parity on International Judicial and Monitoring Analysis of International Human Rights Laws and Standards Relevant to the GQUAL Campaign.” IHRLC Working Paper Series No. 4, 2017 2017: http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3052043.

Grossman, N. “Achieving Sex-Representative Court Benches.” Maerican Journal of International Law 110, 2016: 82-95.

Grossman, N. “Sex Representation on the Bench and the Legitimacy of International Criminal Courts.” International Criminal Law Review 11, 2011: 643-653.

Grossman, N. “Shattering the Glass Ceiling in International Adjudication.” Virgina Journal of International Law 56, 2016: 195-221.

Malleson, K. “Justifying Gender Equality on the Bench: Why Difference Won’t do.” Feminist Legal Studies 11(1), 2003: 1-24.

Martin, C. “Article 8 of the Convention to Eliminate All Forms of Discrimination against Women: a Stepping Stone in Ensuring Gender Parity in International Organs and Tribunales.” INTLAWGRRLS. Voices on International Law, Policy, Practice. enero 2016, 13. https://ilg2.org/2016/01/13/article-8-of-the-convention-to-eliminate-all-forms-of-discrimination-against-women-cedaw-a-stepping-stone-in-ensuring-gender-parity-in-international-organs-and-tribunals/ (accessed septiembre 10, 2020).

UN Secretariat. “Administrative instruction: Temporary special measures for the achievement of gender parit.” agosto 6, 2020. https://www.undocs.org/ST/AI/2020/5 (accessed septiembre 10, 2020).

UN Secretary General. “System-wide Strategy on Gender Parity.” october 6, 2017. https://www.un.org/gender/sites/www.un.org.gender/files/gender_parity_strategy_october_2017.pdf (accessed septiembre 10, 2020).

—. UN75 and beyond. 2020. https://onu75.nacionesunidas.org.co/ (accessed septiembre 10, 2020).

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