Pandemia y aplazamiento de elecciones: especial referencia al caso autonómico español

La propagación mundial del COVID-19 ha impactado con fuerza en la salud y el bienestar de personas de todo el mundo y ha trastocado múltiples aspectos de nuestra vida social, económica y política. Las actuaciones para combatir la pandemia están incidiendo de forma significativa en el normal funcionamiento de las instituciones y servicios públicos y, en muchos casos, están afectando al disfrute y ejercicio de los derechos fundamentales por parte de los ciudadanos. Uno de esos ámbitos ha sido el de las elecciones: la pandemia ha supuesto –y continúa suponiendo– un enorme desafío para la celebración de elecciones en todo el mundo y está obligando a las autoridades a repensar la forma en que deben organizarse los comicios durante este tipo de situaciones.

Uno de los rasgos definitorios de los regímenes democráticos es precisamente la celebración regular de las elecciones, esto es, su carácter periódico. Su fundamento radica en la necesidad de renovar regularmente la legitimidad de quienes ejercen el poder político en representación de los ciudadanos. Sucede, no obstante, que la expansión del coronavirus en este año 2020 está dificultando sobremanera el respeto a la periodicidad de las elecciones en muchos lugares del mundo, debido a que el mantenimiento de los comicios en la fecha programada ordinariamente puede suponer una amenaza para la salud pública. Sin embargo, apenas se ha reflexionado sobre las fórmulas jurídicas adecuadas para acordar un aplazamiento electoral o las implicaciones de posponer las elecciones en situaciones excepcionales. Se trata de asuntos insuficientemente estudiados, pero de enorme trascendencia. Y es que la forma en que las distintas autoridades resuelvan las problemáticas electorales en esta coyuntura extraordinaria será un buen termómetro para calibrar la salud de los Estados democráticos de derecho y sus perspectivas en el medio plazo: las decisiones que se están adoptando, además de tener consecuencias inmediatas sobre la calidad de las democracias, sentarán importantes precedentes sobre el modo de organizar los procesos electorales que proyectarán sus efectos pro futuro.

Aunque no todos los países han declarado alguno de los estados de emergencia previstos en sus constituciones, sí lo han hecho muchos de ellos. Desde el punto de vista de los estándares internacionales, la Comisión de Venecia del Consejo de Europa, en su Compilación de opiniones e informes sobre estados de emergencia, advierte de que no hay ninguna regla que impida a los Estados celebrar elecciones o referéndums en tales circunstancias, aunque varias constituciones posibilitan –o incluso imponen– el retraso de los procesos electorales en caso de activarse alguno de esos estados. No en vano, “existe el riesgo de que los principios electorales fundamentales se vean socavados durante el estado de emergencia, en particular el principio de la igualdad de oportunidades”; y es asimismo “irrefutable que la derogación de los derechos civiles y políticos de las personas crea el riesgo de que los resultados no sean democráticos”. Es decir, la Comisión de Venecia muestra su preocupación ante la posibilidad de que, en contextos de activación de estados de emergencia, los Estados no puedan asegurar el cumplimiento de los estándares internacionales en materia electoral, lo que, sumado a eventuales restricciones de derechos derivadas de la vigencia de esos estados excepcionales, podría comprometer el carácter democrático de los comicios (aquí).

Ahora bien, en la práctica, ¿cómo están reaccionado los distintos países ante la celebración de elecciones durante la pandemia? En términos generales, encontramos dos grandes tipos de respuestas. Un importante grupo de países y regiones ha optado por mantener la fecha original de los comicios y seguir adelante con los preparativos, aunque adoptando medidas especiales para adaptarse a la situación y minimizar los riesgos para la salud. Mientras que otro grupo ha decidido suspender o aplazar las elecciones. Estos dos tipos de respuestas entrañan implicaciones políticas y jurídicas de distinta índole. En lo que resta, me centraré exclusivamente en este último grupo de países.

Los aplazamientos de las elecciones motivados por la pandemia

En el plano empírico, se advierte que, efectivamente, una de las principales reacciones de las autoridades ante el riesgo de que la campaña electoral y la jornada de votación pudieran favorecer la expansión del COVID-19 ha sido la de optar por el aplazamiento de sus elecciones. Según los datos ofrecidos por IDEA Internacional, entre el 21 de febrero y el 4 de octubre 2020, al menos 72 países y territorios en todo el mundo han decidido posponer sus elecciones nacionales, subnacionales o la celebración de referéndums. Por mencionar algunos ejemplos, se han aplazado las elecciones parlamentarias en Nueva Zelanda, Etiopía, Siria, las elecciones generales en Bolivia o Serbia, las elecciones presidenciales y legislativas en República Dominicana, las presidenciales en Polonia, la segunda vuelta de las elecciones locales en Francia, las locales en Rumanía o las elecciones autonómicas en Galicia y País Vasco. También se han postergado referéndums relevantes, como el plebiscito de Chile para determinar si la ciudadanía está de acuerdo con iniciar un proceso constituyente para dotarse de una nueva Constitución; el referéndum de reforma constitucional en Rusia destinado, entre otras cuestiones, a fortalecer la institución de la Presidencia; o el de Italia para decidir si procedía reducir el número de escaños en el Parlamento nacional.

¿Existe cobertura jurídica para posponer todos estos procesos electorales, ya sea suspendiéndolos indefinidamente hasta que las circunstancias permitan una nueva convocatoria, ya sea retrasándolos a una fecha concreta? En una primera exploración, encontramos constituciones que prevén la posibilidad de diferir la convocatoria de elecciones en situaciones excepcionales o cuando se declare un estado de emergencia, mediante la extensión del mandato de los parlamentarios o proscribiendo la disolución del Parlamento. Un ejemplo de esto último lo ofrece la Constitución Española, cuyo artículo 116.5 preceptúa que “no podrá procederse a la disolución del Congreso mientras estén declarados algunos de los estados comprendidos en este artículo [alarma, excepción y sitio]”. Ahora bien, ni las constituciones ni la legislación electoral suelen contemplar la posibilidad de suspender elecciones ya convocadas, es decir, procesos electorales ya iniciados, ante causas sobrevenidas que desaconsejen o simplemente impidan la celebración de elecciones con las debidas garantías. Las leyes electorales solo prevén supuestos que permiten no iniciar o suspender el acto de votación en mesas electorales concretas por causas de fuerza mayor el día de la jornada electoral (v. g., artículo 84.2 LOREG), pero no la suspensión completa de las elecciones.

Uno de esos países donde se han producido aplazamientos ha sido España. Concretamente, se aplazaron las elecciones autonómicas en Galicia y País Vasco, previstas inicialmente para el 5 de abril de 2020, pero celebradas finalmente el 12 de julio de 2020. A pesar de la falta de cobertura constitucional y legal para efectuar una operación así, las mencionadas elecciones fueron efectivamente suspendidas por los respectivos decretos de los Presidentes gallego y vasco, previa deliberación de los respectivos Consejos de Gobierno, oídos los partidos con representación parlamentaria (en País Vasco) o los grupos políticos más representativos (en Galicia), así como las respectivas juntas electorales autonómicas. Además, ambos decretos presidenciales estipulaban que la convocatoria de elecciones se activaría “una vez levantada la declaración del estado de alarma y la situación de emergencia sanitaria”. Para algunos, la decisión de posponer las elecciones debe considerarse adecuada a la luz del principio democrático y del aseguramiento de la integridad del proceso electoral. Mientras que para otros, entre los que me encuentro, existen dudas sobre si ese aplazamiento electoral habría supuesto una limitación constitucionalmente proscrita de los derechos de sufragio activo y pasivo (artículos 23.1 y 23.2 CE), a la que, desde el punto de vista jurídico, debería haberse dotado de cobertura legal, por tratarse de una decisión que afecta a derechos fundamentales y al régimen electoral general (artículo 81.1 CE). A mi juicio, lo correcto habría sido modificar puntualmente la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG), por el procedimiento legislativo de urgencia y en lectura única, para permitir postergar unos comicios ya convocados en caso de darse circunstancias extraordinarias que imposibiliten el mantenimiento de la normalidad o la integridad del proceso electoral. Ese precepto bien podría ser un artículo 42 bis LOREG, que requeriría su inclusión en la extensa lista de preceptos del apartado segundo de la Disposición adicional primera de dicha ley, para adquirir carácter básico y resultar aplicable a las comunidades autónomas.

Tras la inhabilitación de Joaquim Torra como presidente de la Generalitat, y ante la previsible ausencia de candidatos a la Presidencia, todo apunta a que Cataluña celebrará elecciones en febrero de 2021. En un dictamen reciente de la Comisión Jurídica Asesora, este órgano consultivo ha admitido como hipótesis la posibilidad de un aplazamiento electoral: en caso de que las medidas acordadas para garantizar el derecho de voto resultasen insuficientes, la Generalitat podría proceder a dicho aplazamiento. Concretamente, sería el presidente en funciones quien debería dictar el decreto de suspensión de elecciones, pues el artículo 4.7 de la Ley catalana 13/2008 le atribuye la potestad de convocarlas si transcurren dos meses desde un intento fallido de investidura. El dictamen de la Comisión Jurídica es sólido, y plantea medidas razonables en base a la experiencia comparada con el fin de cohonestar derecho de sufragio y salud pública; y, desde luego, asume una aproximación mucho más garantista con el derecho de voto de los ciudadanos que la exhibida hace unos meses por las autoridades vascas y gallegas y por las propias juntas electorales. Sin embargo, creo que el alto órgano consultivo catalán yerra al asumir como jurídicamente aceptable una solución que carece de habilitación legal. El Parlament aún puede aprobar una ley electoral catalana que recoja algunas de las interesantes medidas planteadas en el informe antes de expirar la legislatura. Y el legislador estatal está a tiempo de aprobar una modificación de la LOREG que ofrezca cobertura a una eventual suspensión electoral en caso de que la situación epidemiológica se recrudezca, pero que debería tratar de servir para coyunturas excepcionales venideras.