Doctrina jurídica en aguas turbulentas

En 2007, los países firmantes del Tratado de Lisboa realzaron a valores europeos los antiguos principios fundamentales del Tratado de la Unión Europea (en adelante TUE), dejando salir del mundo ‘meramente’ jurídico los conceptos de la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho y la protección de los derechos humanos. Se han postulado como orientaciones normativas ampliamente compartidas y profundamente arraigadas, formando así los verdaderos fundamentos de la casa común europea.

En los últimos años, sin embargo, se manifiesta una crisis profunda tomando en cuenta los múltiples desafíos a los que se enfrentan los valores de la Unión como la problemática generalizada del derecho europeo de las personas refugiadas, el trato inhumano de las personas detenidas, las instituciones corruptas o débiles, o el socavamiento del sistema interno de frenos y contrapesos. En la actualidad, la atención se enfoca principalmente en las medidas tomadas por los Estados miembros que interfieren con las instituciones independientes.  Desde la ciencia política esas medidas se caracterizan como autoritarias, es decir, no democráticas. Hungría y Polonia son los ejemplos más flagrantes. 

Estos desafíos colocan al constitucionalismo europeo frente una crisis de la democracia y del Estado de Derecho y, como tal, frente una decisión difícil: la determinación de si sus valores abarcan o rechazan democracias iliberales. En el primer caso, si las abarcan, las democracias antiliberales pasarán a formar parte del pluralismo constitucional europeo e incluso moldearán los valores europeos, presagiando el fin de la actual autocomprensión de la Unión. El camino alternativo, que las rechaza, requiere que la Unión resista a las amenazas antiliberales. Para lograrlo, el constitucionalismo europeo debe trazar y defender líneas rojas que respeten el pluralismo constitucional, mientras que la legitimidad de cualquier acción se debe reforzar al ser compartida entre muchas instituciones.

Defensa o discreción

Al pertenecer al espacio jurídico europeo, todos los ordenamientos jurídicos se han comprometido mutuamente a un núcleo constitucional común. Al mismo tiempo, no está claro si las instituciones públicas deben defender estos valores fundamentales desde fuera y cómo deben hacerlo.

Por un lado, hay argumentos poderosos que sugieren una amplia discreción. Uno de esos argumentos exige que se respete la democracia interna y la identidad nacional, tal como establece el artículo 4 apartado 2 TUE. Otro argumento válido es la consideración de no perjudicar a la Unión. Los artículos 1 y 3 TUE encomiendan a la Unión el desarrollo de políticas que garanticen el bienestar de su ciudadanía. Cualquier intento de forzar un gobierno elegido bajo una constitución común puede fácilmente derivar en conflictos explosivos, incluso pueden poner en peligro la propia constitución. Igualmente parece posible que una defensa europea de los valores pueda fracasar, lo que podría infligir un daño duradero a la autoridad de la Unión y demostrar la fragilidad de los fundamentos de la casa común europea.

Por otro lado, se encuentran bases jurídicas que abogan por la defensa de los valores de la Unión. Tres razones parecen especialmente pertinentes. La primera razón resulta de la autocomprensión europea como comunidad de valores y como proyecto de paz liberal-democrático. La segunda razón radica en el mandato de la Unión de proteger a todas las personas en el espacio jurídico europeo, lo que incluye apoyar a la ciudadanía contra su propio gobierno. Ambas están consagradas en el artículo 2 TUE. Tercero, existe el principio de confianza mutua que constata que todos los Estados miembros deben confiar en que todos los demás respetan el Derecho de la Unión y, sobre todo, sus derechos fundamentales.

Fundamentos de deficiencias sistémicas

Al resumir todas las razones, se recomienda una defensa vigorosa, pero limitada, en la cual las instituciones de la Unión Europea solo deben intervenir para proteger los valores de la Unión cuando los mecanismos internos están fallando y solo en situaciones graves. De hecho, el artículo 7 apartado 1 TUE se refiere a una “violación grave”, y el artículo 7 apartado 2 TUE a una “violación grave y persistente”. Ello se traduce en que la acción europea se concentre en las deficiencias sistémicas, es decir, en una forma específica de ilegalidad y conflicto intersistémico. Por ende, la declaración de una deficiencia sistémica debe referirse a una violación del derecho. Específicamente, dichas violaciones se refieren a situaciones de tal gravedad que otros ordenamientos jurídicos debieran preocuparse por los valores en juego. Se trata de situaciones que incluyen, además de las medidas que socavan el sistema interno de frenos y contrapesos, la inaplicación generalizada de la legislación europea sobre personas refugiadas, el trato inhumano de grupos de personas e instituciones débiles o corruptas. Tercero, el concepto se base en una dimensión intersistémica, dado que toda acción europea se desarrolla de manera transversal a la cultura política y jurídica general del espacio jurídico europeo. Por ende, se denomina deficiencia sistémica a un sistema cuando éste produce un problema para el funcionamiento de otro.

Un régimen normativo para los instrumentos de deficiencia

Para enfrentar las deficiencias sistémicas tanto como para sustentar y defender los valores de la Unión se exige una reacción coordinada, clara y unívoca que gane autoridad de los numerosos actores europeos. La competencia, el procedimiento, los estándares y el control constituyen los principales bloques de construcción. El artículo 7 del TUE desempeña un papel fundamental al respecto. Podría entenderse que limita cualquier defensa de los valores europeos a sus procedimientos altamente exigentes, que culminan con la necesidad de una decisión unánime del Consejo Europeo. Sin embargo, un inconveniente relevante a raíz del artículo 7 del Tratado es la extrema dificultad de aplicarlo, dejando los valores europeos con poca protección. Es por este motivo que se explica la búsqueda de instrumentos adicionales.

Las instituciones políticas europeas no han sido muy eficaces hasta ahora para hacer frente a las deficiencias sistémicas. Se plantea el interrogante de si el poder judicial puede compensar tal problema. Para el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) se trata de una cuestión de sus competencias en el marco de los procedimientos de los artículos 258, 259 y 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Sin embargo, la cuestión de la justiciabilidad de los valores es delicada. Durante largo tiempo, distintas voces consideraron que los valores estaban fuera del alcance del TJUE. No obstante, en 2018, el Tribunal se pronunció sobre el valor del estado de derechos en el caso Associação Sindical dos Juízes Portugueses y en el caso L.M. (Deficiencias del sistema judicial). El último estableció el derecho fundamental a un juicio justo. Se aplica no sólo en los procedimientos judiciales, sino también cuando un sujeto de derecho se enfrenta al ejercicio de la autoridad pública, particularmente cuando están en juego intereses sustanciales. Este es el caso de los conflictos sobre deficiencias sistémicas: los intereses en cuestión aquí son la reputación nacional, el interés del enjuiciamiento, el funcionamiento efectivo del poder judicial nacional, los intereses financieros, así como la participación en las instituciones de la Unión. Un procedimiento justo es esencial tanto para la legitimidad de cualquier decisión específica como para la cohesión general en la Unión Europea. 

Líneas rojas

Finalmente es clave reforzar que los instrumentos para contrarrestar las deficiencias sistémicas se orientan al propósito de salvaguardar lo esencial de la pertenencia a la Unión Europea, en particular su autocomprensión como comunidad de valores, el núcleo de los derechos fundamentales, el principio de la confianza mutua, pero nada más. De allí la ambigüedad de los valores así como los umbrales extremadamente exigentes del artículo 7 TUE. Por consiguiente, los valores deben interpretarse de manera que solo prohiban las medidas sustancialmente problemáticas, sin indicar un “camino correcto”, y menos aún estipular la organización básica de las instituciones de los Estados miembros. Esas líneas rojas siguen la lógica de una dialéctica negativa, que se caracteriza por el hecho mismo de no especificar cómo debe ser la situación ideal, sino más bien lo que no debe ser. Esta doctrina podría, primero, disponer indicaciones sobre cómo refutar la presunción de que un Estado miembro respeta los valores europeos y, segundo, contribuir a la acción contra las deficiencias sistémicas por motivos distintos de las medidas que socavan el sistema interno de frenos y contrapesos.

La determinación de que un valor ha sido violado se basa generalmente en una evaluación profunda. La Comisión Europea y el TJUE suelen adoptar una visión global de una serie de hechos y medidas diferentes, a menudo descritas exhaustivamente, a la luz de principios que siguen siendo abstractos. Ese razonamiento consiste esencialmente en una evaluación general de los acontecimientos, eventos, medidas y declaraciones políticas. La interpretación y la aplicación se presenta como parte de una evaluación colectiva en la que participan diversas instituciones de diferentes ordenamientos jurídicos.

Perspectiva

A fin de defender de manera creíble los valores europeos, se necesitan procedimientos justos para mostrar de manera convincente, a un amplio público europeo, los requerimientos de los valores, por qué hay una deficiencia sistémica y cómo repararla. Una doctrina de deficiencia sistémica debería contribuir a cumplir esta tarea. La unión de valores tiene tantos riesgos como la unión monetaria. Pero también hay cierta esperanza en esta sombría declaración y la resistencia europea puede aprovechar una fuente particularmente poderosa en este sentido: el rechazo del autoritarismo. De hecho, la lucha contra las deficiencias sistémicas en general y las violaciones de los valores en particular goza de un fuerte apoyo en toda Europa.