Consideraciones críticas sobre los requisitos de edad del Ingreso Mínimo Vital en España

“- Tranquilícese, mujer, tranquilícese… – decía el comandante Data –. Puesto que esta señorita ha confesado que le entregó voluntariamente la pulsera, nada tiene que temer. 

Pero la mujer seguía llorando y tratando de justificar algo que, al parecer, le importaba justificar a los ojos de todos, tanto como su honradez; su pobreza vergonzante.” 

-Dolores Medio En Nosotros, los Rivero

Creado por el Real Decreto-ley 20/2020 (RDL 20/2020) de 29 de mayo, el Ingreso Mínimo Vital (IMV) es una política pública del Estado español que, según su art. 1, tiene por objeto prevenir el riesgo de pobreza y exclusión social de las personas en situación de vulnerabilidad económica por no disponer de recursos suficientes para cubrir sus necesidades básicas.

Dado que la actuación del legislador es amplia, pero no totalmente discrecional, ya que debe respetar los preceptos constitucionales vinculantes, el texto del RDL 20/2020 merece ser analizado tanto con respecto al modelo elegido como con lo que se refiere a su diseño y a su aplicación, considerándose el texto normativo en lo que dice, deja de decir e, incluso, en lo que deja al desarrollo reglamentario decir.

Tal misión iría mucho más allá de las pocas líneas de este breve artículo. Así las cosas, lo que se pretende aquí es, utilizando la lupa constitucional, aproximarse a la visualización de la definición de los criterios relativos a la edad de los titulares y beneficiarios del IMV. 

El IMV se configura como un derecho subjetivo a una prestación económica que puede otorgarse a la persona en nombre propio (hogar unipersonal) o como representante de la unidad de convivencia (UC). Salvo casos excepcionales, la UC se constituye por todas las personas residentes en un mismo domicilio y unidas entre sí por vínculo matrimonial, como pareja de hecho o por vínculo hasta el segundo grado de consanguinidad, afinidad, adopción, y otras personas con las que convivan en virtud de guarda con fines de adopción o acogimiento familiar permanente (art. 6).

El RDL 20/2020 diferencia el beneficiario (art. 4) del titular (art. 5) del IMV, puesto que no siempre serán figuras coincidentes. Es decir, el titular puede ser el único beneficiario del IMV, cuando viva en un hogar unipersonal, o ser el representante de un conjunto de beneficiarios de lo cual forme parte, la UC. 

Dado que no se trata de una medida universal, como sería una renta básica incondicional, sino de una medida dirigida a quienes viven en la extrema pobreza, pagándoles una prestación económica objetiva y cuantitativamente insuficiente para sacarlos de la pobreza, tal como el Eurostat y el Instituto Nacional de Estadística (INE) definen dicho indicador, correspondió al citado RDL 20/2020 establecer el grupo de personas que, tras justificar ante el Estado su extrema pobreza, serán beneficiarias del IMV. 

En cuanto a la edad, cuando una persona forma parte de una UC no hay ninguna restricción para que sea beneficiaria del IMV (art. 4.1.a). Pero la situación cambia si vive sola o, aunque viva con otras personas, no integre una UC con ellas. La redacción original de los art. 4.1.b y 5.2, como regla general, excluía de la lista de titulares y beneficiarios a los menores de 23 años, así como a los de 65 años o más. Dicha exclusión podría ser contraria al art. 14 de la Constitución española. Como ya ha declarado el Tribunal Constitucional, la edad no puede ser motivo de discriminación. Así, ese elemento personal sólo puede ser tomado en consideración por la norma en los casos en que sea relevante para el fin legítimo y no discriminatorio que ella persigue (STC 69/1991, FJ 4). 

Considerándose que el criterio de diferenciación basado en la edad, característica que está fuera del control de los individuos, se convierte en un elemento sospechoso si no está debidamente justificado, se esperaba que el legislador explicara las razones que llevaron a tal opción. Sin embargo, a lo largo de las casi 12 páginas de su preámbulo, el RDL 20/2020 no dedicó ninguna palabra para justificarlo.

En el caso de la exclusión de los mayores de 65 años, parece justificarse inicialmente por el hecho de que la Seguridad Social tiene otra medida dirigida específicamente a referido colectivo, la pensión de jubilación no contributiva, a la que tienen derecho las personas mayores de 65 años que demuestren insuficiencia de recursos (art. 369.1 de la Ley General de la Seguridad Social – LGSS). 

Esto sería razonable si la transición de una persona del IMV a la pensión de jubilación fuera automática, de modo que no se le interrumpiera la asistencia en una fase notablemente vulnerable de su vida, o no se la condicionara a ser incluida en una UC, cambiando a veces todo su modo de vida independiente, para que pudiera mantener la condición de beneficiaria. Ocurre que no siempre la transición es sencilla o, incluso, posible, porque el mismo art. 369.1 de la LGSS impone como criterio para acceder a una pensión de jubilación la residencia legal y efectiva en España de al menos 10 años, mientras que para tener derecho al IMV se requiere, como regla general establecida en el art. 7.1.a, solamente un año.

Probablemente consciente de esta situación, el Gobierno de España no tardó a rectificarla y, mediante el RDL 30/2020, publicado el 30 de septiembre, modificó los art. 4.1.b y 5.2 del RDL 20/2020, para disponer que las personas de 65 años o más quedarán excluidas de la lista de beneficiarias o titulares del IMV solo en los casos en que ya sean beneficiarias de la pensión de jubilación. 

Sin embargo, la franja compuesta por personas de entre 18 y 23 años que no están integradas a una UC permanece excluida de la cobertura del IMV. Dada la falta de motivación, y que no existe un beneficio estatal destinado a este segmento específico, es difícil inferir las razones de tal restricción a las personas que, en los términos del art. 315 del Código Civil, ya han alcanzado la mayor edad. 

Supóngase que, eventualmente, el legislador cree que la pobreza no es un elemento especialmente relevante entre los jóvenes. Este supuesto tendría poca relación con la realidad porque, según un estudio  publicado por la Red Europea de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social (EAPN) en julio de 2020, la pobreza severa alcanza al 12,9% de las personas de entre 16 y 29 años en España, el segmento más afectado.

Imagínese que el legislador ignora la realidad de los jóvenes extutelados que se ven obligados a abandonar los centros de menores cuando cumplen los 18 años sin tener una familia en la que integrarse, creyendo honestamente que tendrán acceso a sus propios medios de subsistencia ya desde el primer día de vida fuera del centro de acogida. Pero la realidad no se muestra tan confortable para dicho colectivo, observándose una tasa de riesgo de pobreza y exclusión que alcanza el 83,9%.

Aún así, supóngase que la verdadera razón es la creencia del legislador de que los jóvenes no deben abandonar el hogar familiar antes de los 23 años. Como mínimo, esto parecería bastante cuestionable en un sistema jurídico cuya Constitución establece, en su art. 10.1, el libre desarrollo de la personalidad como uno de los fundamentos del orden político y la paz social.

Además de todas estas situaciones, el art. 7.2 del RDL 20/2020 establece que, para caracterizar el hogar unipersonal, la persona también debe haber vivido de forma independiente durante al menos tres años antes de solicitar el IMV. Según la redacción original del RDL 20/2020, dicho requisito se aplicaba como regla general a cualquier hogar unipersonal. Tal norma fue alterada por el RDL 28/2020, publicado el 23 de septiembre, para mantener dicho requisito solo para las personas menores de 30 años, reduciéndolo a un año si ellas son mayores de esa edad.

Cabe señalar que el RDL 20/2020 no está en armonía con el Comité Europeo de Derechos Sociales, que, a través de sus Conclusiones XXI-2(2017), consideró que España, Estado Parte de la Carta Social Europea, no cumple el art. 13.1 de la Parte II de referido tratado, entre otras razones, debido a que las políticas de garantía de ingresos del país, incluidas las de las Comunidades Autónomas, dejan fuera a los menores de 25 años.

Además, aunque fuera admisible excluir de las posibles beneficiarias y titulares a algunas de las personas mayores de 18 años, seguiría necesario analizar el motivo de la elección legal de la línea de 23 años, y no de 22, 24 o cualquier otra, que en ningún caso podría haber sido aleatoria.

Cualquiera que sea la razón considerada, pero no expuesta, por el legislador, queda poco clara la senda para el intérprete que se proponga afirmar que tal diferenciación de trato es relevante para el propósito de la norma. Eso, claro, suponiendo que pueda ser legítima y no discriminatoria, y no fruto de una cuenta invertida en la que, a partir de las opciones de asignación, se define primero la cantidad de recursos disponibles para, sólo entonces, obviando las evidencias, determinar quiénes son las personas dignas de abrir la puerta al laberinto burocrático que conecta el salón de la extrema pobreza con el de la pobreza.

Considerações críticas sobre os requisitos de idade do Ingresso Mínimo Vital em Espanha

“- Tranquilícese, mujer, tranquilícese… – decía el comandante Data –. Puesto que esta señorita ha confesado que le entregó voluntariamente la pulsera, nada tiene que temer. 

Pero la mujer seguía llorando y tratando de justificar algo que, al parecer, le importaba justificar a los ojos de todos, tanto como su honradez; su pobreza vergonzante.” 

-Dolores Medio In Nosotros los Rivero

Criado pelo Real Decreto-lei 20/2020 (RDL 20/2020), de 29 de maio, o Ingresso Mínimo Vital (IMV) é uma política pública do Estado espanhol que, nos termos de seu art. 1, objetiva prevenir o risco de pobreza e exclusão social das pessoas em situação de vulnerabilidade econômica por não disporem de recursos suficientes para cobrir suas necessidades básicas.

Uma vez que a atuação do legislador é ampla, mas não totalmente, discricionária, pois deve respeito a preceitos constitucionais vinculantes, o texto do RDL 20/2020 merece ser analisado tanto no que se refere ao modelo escolhido, quanto no que tange ao seu desenho e à sua implementação, considerando-se o texto normativo naquilo que diz, deixa de dizer e, ainda, naquilo que deixa a cargo do regulamento se pronunciar.

Tamanha missão iria muito além das poucas linhas deste breve artigo. Assim, o que se busca aqui é, usando a lupa constitucional, aproximar a visualização da definição dos critérios relativos à idade dos titulares e dos beneficiários do IMV. 

O IMV se configura como um direito subjetivo a prestação económica que pode ser concedida à pessoa em nome próprio (lar unipessoal) ou como representante de uma unidade de convivência (UC). Salvo casos excepcionais, a UC se constitui por todas as pessoas residentes em um mesmo domicílio e unidas entre si por vínculo matrimonial, união de fato ou por vínculo até o segundo grau de consanguinidade, afinidade, adoção, e outras pessoas com as quais convivam em virtude de guarda com fins de adoção ou acolhimento familiar permanente (art. 6).

O RDL 20/2020 diferencia o beneficiário (art. 4) do titular (art. 5), uma vez que nem sempre serão figuras coincidentes. Ou seja, o titular pode ser o único beneficiário do IMV, quando more em um lar unipessoal, ou ser o representante de um conjunto de beneficiários do qual faça parte, a UC.

Posto que não se trata de medida universal, como seria uma renda básica incondicionada, mas sim medida direcionada aos que vivem em pobreza extrema, pagando-lhes uma prestação econômica objetiva e quantitativamente insuficiente para sacar-lhes da condição de pobreza, tal como o Eurostat e o Instituto Nacional de Estatística (INE) definem tal indicador, coube ao referido RDL 20/2020 estabelecer o grupo de pessoas que, após justificar aos olhos do Estado sua extrema pobreza, serão beneficiárias do IMV. 

No que se refere à idade, quando faça parte de uma UC não há qualquer restrição para que a pessoa seja beneficiária do IMV (art. 4.1.a). Mas a situação é distinta se ela more sozinha ou, ainda que more com outras pessoas, não integre com estas uma UC. A redação original dos art. 4.1.b e 5.2, como regra geral, excluía do rol de titulares e beneficiários as pessoas menores de 23 anos, bem como as de 65 anos ou mais. Tal exclusão poderia ser contraria ao art. 14 da Constituição espanhola. Conforme já manifestou o Tribunal Constitucional, a idade não pode ser razão para discriminação. Assim, tal elemento pessoal somente pode ser levado em consideração pela norma nos casos em que ele seja relevante para a finalidade legítima e não discriminatória por ela perseguida (STC 69/1991, FJ 4). 

Considerando-se que o critério de diferenciação com base na idade, característica que foge ao controle dos indivíduos, converte-se em elemento suspeito se não devidamente justificado, esperava-se por parte do legislador a exposição de motivos que levaram a tal opção. No entanto, ao longo das quase 12 laudas de seu preâmbulo, o RDL 20/2020 não dedicou nenhuma palavra para tentar justificá-la.

No caso da exclusão dos maiores de 65 anos, incialmente parece justificável pelo fato de a Seguridade Social contar com outra medida especificamente direcionada a este coletivo, a pensão não contributiva de aposentadoria, à qual têm direito as pessoas a partir dos 65 anos de idade que demonstrarem a insuficiência de recursos (art. 369.1 da Lei Geral da Seguridade Social – LGSS). 

Isto seria sim razoável se a transição de uma pessoa do IMV para a pensão de aposentadoria fosse automática, de maneira que não houvesse interrupção de auxílio à pessoa em uma fase notadamente vulnerável de sua vida, ou não a condicionasse a incluir-se em uma UC, por vezes alterando toda sua forma de vida independente, para que pudesse manter a condição de beneficiária. Ocorre que nem sempre a transição é simples ou, mesmo, possível, pois o mesmo art. 369.1 da LGSS impõe como critério para aceder à pensão de aposentadoria a residência legal e efetiva em Espanha de, pelo menos, 10 anos, enquanto para aceder-se ao IMV o RDL 20/2020, como regra geral disposta no art. 7.1.a, exige apenas 1 ano.

Provavelmente ciente de tal situação, o governo de Espanha não tardou em retificá-la e, por meio do RDL 30/2020, publicado em 30 de setembro, alterou os art. 4.1.b e 5.2 do RDL 20/2020, para dispor que as pessoas de 65 anos ou mais serão excluídas do rol de beneficiárias ou titulares do IMV somente nos casos em que já sejam beneficiárias da pensão de aposentadoria. 

Entretanto, segue excluída da cobertura do IMV a faixa composta por pessoas entre 18 e 23 anos que não se encontrem integradas a uma UC. Ante a ausência de motivação, e por tampouco haver algum benefício estatal destinado a este específico segmento, resta difícil inferir as razões para tal restrição a pessoas que, nos termos nos termos do art. 315 do Código Civil Espanhol, já atingiram a maioridade. 

Suponha-se que, eventualmente, o legislador acredite que a pobreza não é um elemento especialmente relevante entre os jovens. Pouca relação teria esta suposição com a realidade pois, conforme estudo divulgado pela Rede Europeia de Luta contra a Pobreza e a Exclusão Social (EAPN) em julho de 2020, a pobreza severa alcança 12,9% das pessoas entre 16 e 29 anos em Espanha, o segmento mais afetado.

Imagine-se que o legislador ignore a realidade de jovens tutelados que se veem obrigados a deixar os centros de menores ao completar 18 anos sem ter uma família à qual se integrar, crendo honestamente que terão acesso a meios próprios de subsistência já no primeiro dia de vida fora da casa de acolhimento. Mas a realidade não é tão confortável para tal coletivo, observando-se uma taxa de risco de pobreza e exclusão que alcança 83,9%.

Ainda, cogite-se que o real motivo seja a crença do legislador em que os jovens não devem sair da casa de sua família antes dos 23 anos de idade. No mínimo, isto pareceria bastante questionável em um ordenamento jurídico cuja Constituição estabelece, em seu art. 10.1, o livre desenvolvimento da personalidade como um dos fundamentos da ordem política e da paz social.

A todas estas situações acresça-se o previsto no art. 7.2 do RDL 20/2020, segundo o qual, para caracterização do lar unipessoal, exige-se também que a pessoa tenha morado de forma independente por ao menos três anos antes de solicitar o IMV. Segundo a redação original do RDL 20/2020, tal exigência se aplicava como regra geral a todo lar unipessoal. Tal norma alterada pelo RDL 28/2020, publicado em 23 de setembro, para manter tal exigência apenas para menores de 30 anos, reduzindo-a para um ano caso elas sejam maiores de tal idade.

Destaque-se que RDL 20/2020 não está em harmonia com o Comitê Europeu dos Direitos Sociais, que, por meio de suas Conclusões XXI-2(2017), considerou não estar Espanha, Estado Parte da Carta Social Europeia, em conformidade com o art. 13.1 da Parte II de referido tratado, dentre outros motivos, pela constatação de que as políticas de garantia de renda no país, incluindo as das Comunidades Autônomas, deixam de fora os menores de 25 anos.

Ademais, ainda que fosse admissível excluir das possíveis beneficiárias e titulares algumas das pessoas maiores de 18 anos, restaria necessário analisar o motivo da escolha legal da linha dos 23 anos, e não 22, 24 ou qualquer outra, que em nenhuma hipótese poderia ter sido aleatória.

Qualquer que seja o motivo considerado, mas não exposto, pelo legislador, resta pouco claro o caminho do intérprete que se proponha a afirmar que tal diferenciação de tratamento seja relevante para a finalidade da norma. Isto, claro, supondo-se que ela possa ser legítima e não discriminatória, e não fruto de uma conta invertida em que, a partir de opções alocatórias, primeiro se define a quantidade de recursos disponíveis para, só então, ignorando as evidências, determinar quem são as pessoas dignas de abrir a porta do labirinto burocrático que conecta o salão da extrema pobreza ao da pobreza.