La cláusula del estado social en la nueva constitución de Chile

El Pleno de la Convención Constitucional de Chile aprobó la cláusula del Estado Social en el nuevo artículo 1. Según la norma aprobada, “Chile es un Estado social y democrático de derecho”. 

La revisión de la cláusula del Estado Social en el Derecho Constitucional Comparado permite formular algunas consideraciones sobre las implicaciones prácticas que esta cláusula puede tener. 

La cláusula del Estado Social en el Derecho Constitucional Comparado 

En la década de los treinta del pasado siglo Heller llamó la atención sobre la necesidad de ajustar los cauces del Estado de Derecho a la atención de necesidades sociales que, en función a la desigualdad, estaban quedando desatendidas. Esto llevó, como apuntara Manuel García-Pelayo, a la transformación del Estado Liberal en Estado Social. Transformación -nótese bien- y no ruptura. Así, el Estado Liberal mantuvo incólumes las garantías de la libertad general del ciudadano, pero incorporó cometidos socioeconómicos al Estado. Por ello, y de acuerdo con Sebastián Martín-Retortillo Baquer, el Estado Social solo puede ser tal si actúa bajo los cauces del Estado democrático de Derecho. 

La cláusula del Estado Social se generalizó en la Europa de la postguerra. En apretada síntesis, desde el punto de vista constitucional, la recepción de esa cláusula implicó dos consecuencias jurídicas. 

Desde la perspectiva del Estado, la cláusula se tradujo en mandatos positivos de actuación orientados a transformar la realidad socioeconómica para promover condiciones materiales de igualdad, mandatos relacionados con derechos económicos y sociales que, principalmente, llevaron a la Administración Pública a asumir, concretamente, un rol prestacional. Hemos preferido calificar a estos derechos como “derechos prestacionales”, pues jurídicamente, ellos se traducen en deberes específicos a cargo del Estado, quien debe garantizar la prestación de bienes y servicios indispensables a la satisfacción de necesidades esenciales. 

Desde la perspectiva de los operadores económicos privados, la cláusula del Estado Social justificó nuevos títulos para la ordenación y limitación de la libertad de empresa y la propiedad privada. 

Ahora bien, el camino seguido en América Latina fue un poco distinto. Así, la transformación del constitucionalismo para el reconocimiento de derechos prestacionales comenzó mucho antes, con la Constitución de México de 1917. Ello demuestra que lo importante no es tanto la incorporación expresa de la cláusula del Estado Social, sino el reconocimiento constitucional de mandatos positivos de actuación en cabeza del Estado y, en especial, de las Administraciones Públicas. 

En los últimos veinte años, el constitucionalismo en la región consolidó la inclusión de la cláusula del Estado Social en el propio texto de la Constitución. Esto significa que más allá del reconocimiento de derechos prestacionales y de títulos habilitantes para la ordenación y limitación de derechos económicos, la Constitución expresamente define al Estado como Estado Social, como es el caso de las Constituciones de Venezuela (1999), Ecuador (2008), Bolivia (2009) y República Dominicana (2010). 

Como he explicado en relación con el caso de Venezuela, la expresa inclusión de esta cláusula no significa que a partir de ese momento surge el Estado Social de manera abrupta. En realidad, Venezuela -entre otros casos- ya había incorporado diversas figuras del Estado Social en su constitucionalismo. El reconocimiento expreso de esa cláusula, por ello, fue antes que nada la ratificación de esas figuras a través de un principio general llamado a guiar la interpretación constitucional. 

Las implicaciones de la cláusula del Estado Social en Chile 

La experiencia comparada permite matizar el impacto práctico de la cláusula del Estado Social aprobada por la Convención Constitucional. Así, esa cláusula no responde tanto a criterios absolutos sino a una gradación, que se mide en función al reconocimiento de derechos prestacionales y de mandatos positivos de actuación en cabeza del Estado. 

Como he podido explicar recientemente, más allá de las particularidades de las Constituciones en la región, lo cierto es que las Administraciones Públicas en América Latina asumen la tutela de derechos prestacionales, como sucede en especial con el derecho a la salud en Chile. A ello hay que agregar que la vigencia y supremacía del Sistema Interamericano de Derechos Humanos ha derivado en mandatos positivos de actuación para la protección de derechos prestacionales, bajo los estándares definidos por la Corte Interamericana, en especial, en el reciente caso Vera Rojas (a pesar de que Chile no ha ratificado el Protocolo de San Salvador).

Por ello, no podría afirmarse que hoy día Chile no sea un Estado Social. Lo opuesto al Estado Social no es el Estado Subsidiario: es el Estado Liberal que no asume deberes positivos de actuación orientados a promover la igualdad. 

Así, en 2008, el Tribunal Constitucional de Chile recordó que “los derechos sociales, llamados también derechos de prestación o de la segunda generación, son tales y no simples declamaciones o meras expectativas”, de lo cual resulta que esos derechos -y en especial, el derecho a la salud- vinculan tanto al Estado como a los operadores económicos privados. La existencia de derechos prestacionales oponibles al Estado y justiciables, es una muestra de que el Derecho Constitucional de Chile reconoce figuras propias del Estado Social. 

De esa manera, el Estado Social cumple su función no solo cuando asume la gestión directa de actividades orientadas a satisfacer los derechos prestacionales, sino también cuando -en virtud del principio de subsidiariedad- asume el rol de Estado Garante, ordenando y limitando la actividad de operaciones económica privadas, para garantizar estándares de acceso equitativo a estos derechos. 

El principal cambio que esta cláusula tendría no es, por ello, en términos de transformación del Estado en Chile, sino en cuanto a la posible profundización de las dos grandes consecuencias que derivan de tal cláusula, como lo son los mandatos positivos de actuación basados en derechos prestacionales, y la ordenación y limitación de los derechos económicos. 

Los riesgos de la cláusula del Estado Social (y la importancia de dignidad humana)

La cláusula del Estado Social, en sí misma, no es fuente de derechos prestacionales, ni de mandatos positivos de actuación, ni de limitaciones a los derechos económicos. Esas consecuencias específicas derivarán de las cláusulas económicas de la nueva Constitución de Chile, especialmente en lo que respecta al reconocimiento de derechos prestacionales. 

Así, el rol de esa cláusula es, antes que nada, el de un principio que ha de guiar la interpretación de la Constitución y, por ende, de todo el ordenamiento jurídico, incluyendo también al Derecho Privado. El estudio del Derecho Comparado permite comprender los riesgos que esa interpretación tiene. 

Así en Venezuela, como vimos, la Constitución de 1999 inauguró un nuevo constitucionalismo que, a partir de la cláusula del Estado Social, promovió profundamente los mandatos de transformación. A partir de 2002, y con mayor intensidad desde el 2004, la Sala Constitucional -a cargo del control concentrado- comenzó a interpretar esa cláusula como un título expansivo de poderes ilimitados a favor del Estado, que le permitían modelar a la sociedad civil. El resultado de ello fue la paulatina violación de las garantías jurídicas de los derechos económicos individuales, lo que -con el tiempo- condujo a una emergencia humanitaria compleja marcada por la destrucción del 80% del producto interno bruto. 

La destrucción de las garantías jurídicas de los derechos económicos no fue una consecuencia del Estado Social: fue más bien resultado de la violación de la cláusula del Estado Social, al procurar una actividad social al margen de las garantías básicas del Estado de Derecho. 

Para evitar este riesgo, la cláusula del Estado Social debe ser interpretada desde la centralidad de la dignidad humana, reconocida en el artículo 1 aprobado por la Convención. Así, el Estado -como dispone la norma aprobada- debe “generar las condiciones necesarias y proveer los bienes y servicios para asegurar el igual goce de los derechos”. Ese mandato de promoción, desde la centralidad de la dignidad humana, debe estar orientada a permitir que las personas y las comunidades puedan desplegar sus capacidades para la satisfacción de sus necesidades. Si ello se pierde de vista, la interpretación de la cláusula del Estado Social puede degenerar en desviaciones que resultarán contrarias a la dignidad humana y al bien común. 

Cita recomendada: José Ignacio Hernández G., «La cláusula del estado social en la nueva constitución de Chile», IberICONnect, 11 de mayo de 2022. Disponible en: https://www.ibericonnect.blog/2022/04/la-apariencia-y-realidad-de-la-imparcialidad-en-el-caso-de-pavez-c-chile-consecuencias-para-la-validez-del-fallo/