Las políticas económicas de las constituciones latinoamericanas

La política económica es un elemento constante en las constituciones latinoamericanas. De alguna manera u otra, los textos constitucionales vigentes en nuestros diversos países incorporan disposiciones que atienden directamente asuntos relacionados al modelo económico de sus respectivas sociedades. A pesar de la fuerte influencia estadounidense en muchos aspectos de la estructura del constitucionalismo en nuestro hemisferio, incluyendo el pecado original del constitucionalismo latinoamericano –el presidencialismo-, resulta curioso que casi todas las constituciones de nuestros países hacen referencia, de alguna manera u otra y a diferencia de la estadounidense, a la política económica. En otras palabras, en cuanto a asuntos económicos, las constituciones latinoamericanas no son enteramente neutrales o silentes. 

Esto no debe extrañarnos. Entre muchos otros factores, se trata del resultado de fuertes pugnas sobre la distribución del poder y la riqueza en un continente altamente polarizado por clase y visiones de mundo. Ya sean élites victoriosas que atrincheran sus privilegios mediante protecciones a la propiedad y la libre empresa, o movimientos populares triunfantes que logran dotar de rango constitucional a mecanismos alternos, sociales y comunitarios de organización económica –incluyendo importantes derechos laborales-, los triunfos políticos en cuanto a estos asuntos se han traducido en contenido jurídico de rango constitucional.

Este tipo de constitucionalismo rompe uno de los mitos que el constitucionalismo clásico angloamericano reproduce en su discurso cotidiano: que las constituciones son meramente instrumentos estructurales de organización política y que, a su vez, la política es algo que puede divorciarse de la estructura económica. Los debates de las últimas décadas en Latinoamérica y el mundo, incluyendo Estados Unidos y los países de Europa occidental, demuestran que es imposible discutir adecuadamente el desarrollo de la democracia sin incluir el aspecto del modelo económico.

El constitucionalismo latinoamericano no divorcia el sistema político del modelo económico. Por el contrario, aparenta ser bastante consciente de su interrelación. Lo que es más, podemos observar que, aunque no se trate de una característica inherente, existe cierta correlación entre procesos de creación constitucional y el contenido sustantivo del texto que se adopta eventualmente. A más democracia y participación popular, más probabilidad existe de que se adopte una constitución que favorezca un modelo económico participativo, solidario y distributivo. A menos democracia y participación popular, más probabilidad existe de que se adopte una constitución que favorezca un modelo económico basado en la exclusión, el individualismo y la acumulación privada de riqueza. Esta correlación no es inherente, aunque podemos notar cierta tendencia en nuestra experiencia continental.

A grandes rasgos, podemos identificar tres tipos de constituciones en cuanto a la política económica: capitalistas, incidentales y post-liberales. 

Las constituciones capitalistas –que varían entre su articulación más neoliberal (Chile 1980) hasta su versión más reformista (El Salvador 1983)((En este escrito hacemos referencia específica a la Constitución de Chile de 1980 con el año de su adopción ante la alta probabilidad de que sea reemplazada próximamente por un texto constitucional radicalmente distinto a ese. No obstante, para fines ilustrativos, hemos optado por incluir la Constitución de 1980 en nuestro análisis.))

– otorgan un nivel sustancial de protección a la propiedad privada sobre los medios de producción y limitan considerablemente el rol de la empresa pública. La gran mayoría de estas constituciones, sin embargo –y a diferencia de la chilena de 1980- otorgan importantes protecciones sociales y laborales, lo que permite su caracterización como reformistas. Ahora bien, estas disposiciones reformistas son de naturaleza secundaria al modelo económico privatizado que se adopta un tanto agresivamente en la constitución. Este tipo de reformismo es, pues, un tanto jerarquizado.

Las constituciones incidentales –que varían entre su articulación más neutral (Jamaica 1962) y la más sustantiva (Paraguay 1992)- no establecen un modelo económico como tal, sino que incorporan disposiciones y derechos, mayormente laborales o socioeconómicos, que son compatibles con un sinnúmero de sistemas económicos distintos. Es decir, no establecen un modelo económico preferido a exclusión de otros, sino que más bien adoptan una serie de medidas sociales que serían de aplicación independientemente del modelo que se adopte mediante el proceso legislativo ordinario.

Por último, las constituciones post-liberales –que varían entre su articulación más moderadamente mixta social-demócrata (Colombia 1991) y su versión de socialismo estatal más clásico (Cuba 2019)- tienden a ser muy críticas del modelo neoliberal y optan por priorizar estructuras económicas alternativas, incluyendo las empresas estatales, cooperativas y comunitarias, y otorgan importantes protecciones a derechos laborales, socioeconómicos, culturales y ambientales. Estas constituciones, si bien mayormente no eliminan la propiedad privada sobre los medios de producción, tienden a darle un rol secundario -o, al menos, no privilegiado- en cuando al desarrollo económico. 

Las disposiciones constitucionales sobre política económica tocan un sinnúmero de temas. Cabe destacar que existen dos mecanismos principales en cuanto a la constitucionalización de la política económica. Primero, de forma explícita y generalizada. Es decir, que el propio texto constitucional anuncia de entrada, y como principio fundacional, la adopción de un modelo económico particular. Segundo, de forma agregada. Es decir, que de la suma de un sinnúmero de disposiciones constitucionales particulares sobre temas específicos relacionados a la política económica surge, casi de manera inductiva, un modelo constitucionalmente privilegiado. 

En cuanto a las constituciones capitalistas, la incorporación del principio de la subsidiariedad es una pista contundente en cuanto a su caracterización. Varias constituciones latinoamericanas optan por incorporar este concepto (Chile 1980, Brasil, República Dominicana, Guatemala, Honduras, Perú). Otras optan por hacer expresiones altamente favorables a la iniciativa privada (Brasil, República Dominicana, El Salvador, Panamá).

Por su parte, las constituciones post-liberales canalizan sus planteamientos económicos sistémicos a través de enfatizar las formas de propiedad social, sean estatales o comunitarias, así como una preferencia por la distribución equitativa de la riqueza (Bolivia, Cuba, Ecuador, México, Nicaragua, Venezuela) o mediante su rechazo explícito al neoliberalismo (Bolivia, Cuba). 

Pasemos ahora a analizar algunos de los ejemplos más notables de esta segunda acepción.

Primero, el tema de la titularidad sobre sectores económicamente estratégicos y los recursos naturales. Un ejemplo conocido de esto es la industria de hidrocarburos. Aquí, existe transversalidad entre los diferentes tipos de constituciones. Tanto las capitalistas (Brasil, Guatemala, Panamá, Perú e, incluso, Chile 1980) como las post-liberales (Bolivia, Colombia, Cuba, Ecuador, México, Nicaragua, Venezuela) otorgan al Estado un rol privilegiado sobre, al menos, ciertos recursos naturales de valor estratégico.

Segundo, el tema de la propiedad privada, específicamente, los derechos de propiedad. Aquí, también, podemos notar cierta transversalidad, particularmente en cuanto al énfasis de que el derecho de propiedad está íntimamente relacionado con su función social (Bolivia, Colombia, Cuba, Ecuador, México, Nicaragua, Brasil, República Dominicana, El Salvador, Panamá, Paraguay). 

Otro asunto que goza de cierta transversalidad, aunque con matices muy distintos, es el de los derechos laborales. Casi todas las constituciones latinoamericanas, de alguna manera u otra, garantizan unos derechos mínimos a la clase trabajadora, incluyendo horarios máximos de trabajo y vacaciones pagas. El derecho a la huelga varía bastante de país en país. En algunas constituciones, se trata de un derecho con bastante protección jurídica (Bolivia, México, Nicaragua, Uruguay). En otros, se trata de un derecho altamente limitado o regulado (Chile 1980, Guatemala, Honduras). Un tercer grupo reconoce el derecho, pero excluye ciertos sectores que proveen servicios públicos esenciales (Colombia, Ecuador, Brasil, República Dominicana, El Salvador, Panamá, Costa Rica). Aquí podemos identificar un componente básico de transversalidad en los tres grupos, aunque un tipo tiende a ser más dominante en cada uno.

Cuarto, el reconocimiento de un derecho general de acceso al agua y, en algunos casos, a la comida. Aquí las constituciones post-liberales llevan la delantera, aunque no monopolizan el asunto (comparar Bolivia, Ecuador, Cuba, Colombia, México y Nicaragua con República Dominicana, Perú y Uruguay). 

Por último, muchas constituciones latinoamericanas hacen referencia a importantes derechos sociales como la salud, la educación, la vivienda, y la seguridad social. Claro está, existen importantes diferencias en cuanto a la naturaleza y la operación de estos derechos. A modo de ejemplo, la Constitución de Bolivia requiere que exista un sistema público de salud que no puede ser privatizado, mientras que la Constitución de Chile de 1980 permite que se canalice este derecho mediante facilidades privadas.

En fin, podemos apreciar que (1) en términos conceptuales, la gran mayoría de las constituciones latinoamericanas, de una manera u otra, incorporan una cantidad sustancial de disposiciones relativas a la política económica, (2) los tipos dominantes son de naturaleza capitalista, incidental y post-liberal, (3) existe cierta transversalidad mínima en cuanto a ciertos asuntos económicos entre estos diferentes tipos de constituciones, y (4) existen importantes diferencias de contenido y énfasis sobre asuntos fundamentales de política económica. Podemos notar, además, cierta afinidad geográfica, ideológica e histórica entre los proyectos constitucionales vigentes, lo que explica, de cierta manera, ciertos parecidos entre algunos de estos.

En ese sentido, el constitucionalismo latinoamericano es, simultáneamente, armonioso internamente en cuanto a la adopción de disposiciones sobre política económica -a diferencia de la experiencia del constitucionalismo clásico, sobre todo el angloamericano-, y contencioso internamente en cuanto al contenido sustantivo propiamente de estas disposiciones. Se trata de las características muy interesantes que, nuevamente, hacen sobresalir al constitucionalismo latinoamericano, con sus aciertos y desaciertos.

* Este escrito está inspirado en un artículo titulado Economic Policy in Latin American Constitutions a ser publicado en el Journal of Transnational Law & Contemporary Problems.