Entrevista de J. H. H. Weiler, coeditor de la International Journal of Constitutional Law y cofundador de ICON·S a Josep Borrell, Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y Vicepresidente de la Comisión Europea.

Joseph Weiler.- Hace aproximadamente un año que asumió el cargo de Alto Representante y Vicepresidente de la Comisión de la Unión Europa. No creo que ninguno de sus predecesores en el puesto se haya tenido que enfrentar ni remotamente a un panorama mundial y una situación geopolítica tan desafiantes y, incluso, amenazadores como los que usted ha afrontado desde entonces. Y aunque estamos desbordados por los problemas relacionados con la Covid-19, la mayoría de estos desafíos ya existían antes de la pandemia y permanecerán mucho después de que termine. 

Sólo algunos ejemplos a continuación: 

  • Unos Estados Unidos disruptivos e impredecibles que no sólo ponen en tela de juicio y ejercen presión sobre algunos de los fundamentos del atlantismo como la OTAN e Irán, o perturban considerablemente el sistema multilateral de comercio (teniendo en cuenta la acción estadounidense frente al Órgano de Apelación de la OMC y sus luchas comerciales internas con Europa y China), sino que, de forma abierta y, al parecer, voluntaria, abdican de su autoproclamada posición de líder del mundo de las democracias liberales. 
  • Una Rusia que evoca cada vez más los recuerdos de la Guerra Fría (teniendo en cuenta la situación sin resolver de Ucrania y Crimea, la ciber-interferencia en los procesos democráticos «occidentales», etcétera)
  • Oriente Medio, que refleja fielmente el dicho judío: «no hay situación mala que no pueda ir a peor». 
  • China, en la que internamente el autoritarismo parece aumentar y a la que, en el ámbito exterior, incluso la UE empieza a considerar como un enemigo estratégico.

Y se podría añadir a Siria, Irán, Libia, Turquía… la lista es extensa y ahora, para colmo, la Covid-19, que ha trastornado la vida tal y como la conocíamos y tendrá seguramente un impacto social, económico y político difícil de calcular, pero que como mínimo será muy considerable y potencialmente catastrófico y que parece arrollar a todo lo demás.

Antes de abordar algunas de estas cuestiones, ¿puede contarnos algo sobre sus primeras experiencias, e incluso sensaciones, en sus primeros meses al frente de sus nuevas responsabilidades? ¿Qué diferencias ha notado en comparación con sus experiencias anteriores como, por ejemplo, ministro de Asuntos Exteriores de España o presidente del Parlamento Europeo? ¿Qué expectativas tenía y qué le ha sorprendido? 

Josep Borrell.- Ha resumido muy bien la difícil situación mundial a la que nos enfrentamos y las numerosas crisis y cambios tectónicos a los que nos hemos enfrentado en los últimos meses y que se siguen produciendo mientras hablo en este mismo momento. Desde que asumí mi mandato en diciembre de 2019 no he tenido, en efecto, tiempo para respirar.

Por poner un ejemplo: salí de Madrid en mi primer día en el cargo como AR/VP para asistir en París al funeral de nueve soldados franceses asesinados en Mali. Ahora, un año más tarde, los terroristas están controlando la mayor parte del territorio y se ha producido un golpe militar que ha derrocado al Gobierno. 

Aunque, obviamente, estaba preparado para situaciones difíciles en muchos frentes, no esperaba comenzar mi mandato con el asesinato del general iraní Qasem Suleimani en enero, lo que nos llevó a un grave enfrentamiento entre Estados Unidos e Irán. Por supuesto, aún menos esperaba la pandemia de la Covid-19, con todas sus consecuencias. No sólo ha tenido consecuencias sanitarias y económicas muy serias, sino que también ha agravado en gran medida las dificultades de muchos Estados que ya estaban debilitados, como Libia y el Líbano, y ha aumentado los apetitos y las tentaciones imperiales de regímenes autoritarios como los de China, Rusia y Turquía.

En este mismo momento, nuestras relaciones con Turquía se encuentran en un momento decisivo, y en Bielorrusia vemos como Lukashenko se está convirtiendo en un nuevo Maduro. En resumen, varias áreas geográficas en nuestro alrededor están en llamas, desde el Sahel hasta la vecindad oriental. Y éstos son sólo los asuntos más acuciantes, pero no debemos olvidar nuestro trabajo diario para hacer frente a otras prioridades de política exterior. A escala regional, por ejemplo, nuestras relaciones cruciales con África, América Latina y Asia y el fortalecimiento de las asociaciones estratégicas de Europa, nuestro compromiso en los Balcanes Occidentales y en las vecindades oriental y meridional; y, en términos generales, nuestro trabajo sobre migración, diplomacia climática, ciberseguridad mundial, derechos humanos y multilateralismo… y muchos más asuntos. 

Ya lo dije durante mi audiencia en el Parlamento Europeo, y lo he repetido en muchas ocasiones: Europa «debe aprender rápidamente a hablar el lenguaje del poder», y no confiar solamente en el ‘poder blando’, como hemos hecho hasta ahora. Por cierto, me temo que esta referencia al lenguaje del poder será una cita que marcará mi mandato.

A día de hoy, todos vivimos de una manera muy diferente a como lo hacíamos antes de la Covid-19. A menudo se hace referencia a la pandemia como un acelerador de tendencias ya existentes previamente, pero creo que será algo más que eso. Marcará un antes y un después y no estoy seguro de que volvamos al mundo de antes. Probablemente cambiará de forma permanente nuestra manera de vivir y trabajar, pero también la manera en que entendemos y aplicamos la política exterior. En el futuro, seguramente seguiremos usando mucho más las videoconferencias y tendremos menos reuniones de carácter presencial. Esto no va a facilitar necesariamente nuestra actividad diplomática: en reuniones presenciales se pueden percibir mejor los matices y las expresiones, o desarrollar relaciones más personales, que en las videoconferencias.  

Pero para volver más directamente a su pregunta y la comparación con mi trabajo anterior como ministro de Asuntos Exteriores de España: sí, naturalmente tiene algunas similitudes en cuanto a los asuntos que debo tratar. Sin embargo, también son más numerosos, ya que se plantean al nivel de todo el mundo, los desafíos son mayores en cuanto a las posiciones que tengo que adoptar, y las lógicas y dinámicas institucionales son sustancialmente diferentes. De hecho, no soy el ministro de Asuntos Exteriores de la UE, como algunos quisieron definir el cargo que ocupo durante la Convención sobre el Futuro de Europa a principios de la década del 2000. Y tampoco soy el 28º ministro en el Consejo de Asuntos Exteriores que presido. Mi trabajo es lograr la posición común de los 27 Estados miembros con respecto a los asuntos mundiales. Sinceramente, esto es realmente complejo, porque básicamente no compartimos la misma visión del mundo.

Este trabajo tiene muchas dimensiones: una dimensión interna, con diplomacia en el seno de los Estados miembros de la UE y también dentro de la Comisión, para acercar, en temas complicados y polarizadores, a países y gobiernos que difieren profundamente en términos de tamaño, posición geográfica, orientación política, historia y, en particular, su relación histórica con el resto del mundo. Como ministro, cuando uno tiene la confianza de su primer ministro, puede concentrarse principalmente en los propios expedientes y en las respuestas que deben darse a sus contactos externos. En Europa, uno tiene que ejercer sus habilidades diplomáticas tanto dentro como fuera, entre las instituciones y los intereses de los Estados miembros, y también aportar un equilibrio entre las dos funciones de las que me encargo, la de Alto Representante y la de vicepresidente. En resumen, se combinan y amplifican los requerimientos de ambos trabajos. Por lo tanto, es el trabajo más exigente, pero también el más emocionante que he tenido jamás.

J. W.- Cuando habla de no depender únicamente del ‘poder blando’, sino recurrir al ‘lenguaje del poder’, me imagino que, en el contexto de la UE, lo que tiene en mente es ‘dotar de armas’, por así decirlo, al poder económico de Europa.

J.B.- No sólo el poder económico. Se trata de combinar los diversos recursos de la Unión Europea de manera que se maximice su impacto geopolítico. 

Para alcanzar nuestros objetivos políticos, debemos utilizar todo nuestro abanico de capacidades para capitalizar la política comercial y de inversiones, el poder financiero, la presencia diplomática, las capacidades de elaboración de normas y los crecientes instrumentos de seguridad y defensa europeos. Tenemos muchos mecanismos de influencia y el problema de Europa no es la falta de poder, sino la ausencia de voluntad política para que la agregación de sus poderes garantice su coherencia y maximice su impacto. La diplomacia no puede tener éxito si no está respaldada por la acción. Pero seamos claros, nuestro poder no es el componente militar. La UE no es una alianza militar, e incluso se construyó contra la idea misma de la política del poder; aunque es cierto que en un mundo muy diferente.

J.W.- Usted no sólo ocupa el cargo de alto representante, sino también el de vicepresidente. ¿En qué se diferencia la Europa de hoy, si es que se diferencia en algo, de la Europa que usted conoció, por ejemplo, cuando fue presidente del Parlamento Europeo? ¿No es una Europa más fracturada, norte y sur, este y oeste?

J.B.- Por supuesto, Europa y la UE están cambiando y evolucionando constantemente. Estoy desde hace muchos años comprometido con el proceso de integración y activo en la política europea. De hecho, recibí mi primera beca cuando tenía 17 años para un ensayo sobre las perspectivas de España, entonces bajo la dictadura de Franco, para su adhesión a lo que entonces era el mercado común. Desde entonces, he sido testigo del crecimiento de un pequeño número de Estados miembros a 28, y ahora a 27, con la importantísima ampliación al este; pero también otros cambios fundamentales, como el papel cambiante del Parlamento Europeo, la creación del mercado único y de la zona euro, y algunas crisis conexas.

Y, por supuesto, la Europa de los 12 es muy diferente a la de los 27. ¿Más fracturada? No estoy seguro, pero ciertamente más diversa. Por ejemplo: la fractura en la cuestión de la migración no es puramente entre el este y el oeste; y la norte-sur entre deudores y acreedores afecta principalmente a los países que eran miembros antes de la gran ampliación al este. Hay muchos más ejemplos, pero esto es lo que considero más importante: como reflejo del lema de la UE Unidos en la diversidad, debiéramos ver de forma positiva como se han unido los europeos, en el marco de la UE, para trabajar por la paz y la prosperidad, al tiempo que se enriquecen con la multiplicidad de diferentes culturas, tradiciones y lenguas del continente.

Desde mi posición, debo insistir en el hecho que, debido a esta diversidad, los europeos, del norte y del sur, del este y del oeste, a menudo no tenemos la misma visión, la misma comprensión del mundo. Permítame darle un ejemplo personal que uso a menudo para ilustrar lo que quiero decir con esto. Mis amigos polacos tienden a decir que deben su libertad a Estados Unidos y al Papa: «El Papa Wojtyla, Juan Pablo II, nos dijo que fuéramos libres, y Estados Unidos ganó la Guerra Fría y, por tanto, fueron Reagan y Juan Pablo II quienes nos dieron nuestra libertad».

Y tienen razón. Sin embargo, desde mi experiencia personal, las cosas son muy diferentes. Nací en 1947 y creo, como muchos españoles, que también debemos 40 años de dictadura de Franco a Estados Unidos y al Papa. Franco pudo permanecer en el poder durante cuatro décadas porque desde el principio, y durante muchos años, tuvo el apoyo de la Iglesia católica y más tarde, en virtud del Pacto de Madrid de 1953 entre Eisenhower y Franco, de Estados Unidos. 

Éste es sólo un ejemplo personal para demostrar que las diferentes historias nacionales dan lugar a visiones diversas del mundo de muchas maneras. Al mismo tiempo, éste es el éxito singular del proceso de integración europea: superar estas diferencias, incluso sacar partido de ellas, centrarnos en lo que nos une y trabajar conjuntamente en pos de la prosperidad, la estabilidad y los beneficios que van más allá de los intereses nacionales. Se trata de un equilibrio permanente y delicado, pero también enriquecedor y constructivo.

Esta Europa tan diversa es, en efecto, difícil de unificar, especialmente en términos de política exterior, pero se han logrado avances en los últimos años: los europeos son hoy más conscientes de que, en el mundo del siglo XXI, ante desafíos como el cambio climático y dominado por grandes potencias como China, India o Estados Unidos, sólo pueden sobrevivir si unen sus fuerzas. Y estoy convencido de que la pandemia de la Covid-19 habrá reforzado enormemente la idea de que necesitamos más Europa, como hemos comenzado a ver con la aprobación de la iniciativa del Instrumento de Recuperación de la Unión Europea (Next Generation EU).   

J.W.- Una diferencia notable es, sin duda, el aumento de un euroescepticismo significativo, un fenómeno anteriormente limitado a lunáticos extremistas de izquierda y derecha, pero que ahora es una corriente establecida en muchos Estados miembros. La respuesta de la Comisión ha sido, de muchas formas, intentar destacar la importancia funcional de la Unión para la prosperidad y el bienestar de los ciudadanos europeos. Pero el euroescepticismo no está impulsado exclusivamente, o quizás ni siquiera principalmente, por el descontento material (distribución social desigual de los páramos que ha dejado la globalización), sino también por factores identitarios profundos, como usted mismo ha señalado en el pasado. ¿Qué papel desempeña Europa en general y la Comisión en particular a la hora de hacer frente al desafío identitario?

J.B.- Creo que es importante recordar que el euroescepticismo está impulsado por diversos factores en toda Europa. En algunos países, las cuestiones económicas y sociales son los factores clave, mientras que en otros se trata principalmente de la identidad, como bien dice. Éste es un concepto clave de los tiempos actuales, como señaló acertadamente Francis Fukuyama en sus obras recientes; y parafraseando al asesor de Bill Clinton, James Carville, se podría decir: Es la identidad, estúpido… Precisamente, una de las razones por las que los populistas y los euroescépticos ganan terreno es que luchamos contra políticas identitarias con contrapesos materiales y fácticos. Es de nuevo la batalla entre las emociones y la razón. Hemos superado la gran confrontación entre Alemania y Francia, cuyas identidades históricas han dirigido el desarrollo de nuestro continente durante siglos, y eso no es un éxito menor. Sin embargo, todavía no hemos consolidado una identidad política europea que pueda aceptarse como algo adicional, y no como una alternativa a las nacionales. Al mismo tiempo, somos testigos de confrontaciones similares en algunos Estados miembros; por ejemplo, en lo que está sucediendo en mi país de origen, España.

Después de las crisis de 2001 y 2008, tardamos mucho en mostrar la solidaridad suficiente para corregir la situación. Tanto es así que estas crisis, que tuvieron su origen en el mal funcionamiento de las finanzas estadounidenses, tuvieron en última instancia consecuencias más pesadas y duraderas en Europa que en Estados Unidos. Europa también tardó mucho tiempo en actuar para limitar el dumping social en su territorio, en particular sobre la cuestión de los trabajadores desplazados o el dumping fiscal. Y todavía queda mucho trabajo por hacer en ese sentido. Nos quejamos del dumping social y fiscal de terceros países, pero también entre los países europeos seguimos teniendo estos problemas.

La buena noticia es que la Unión ha comenzado a luchar de manera más activa contra el dumping social y fiscal interno, en particular con las iniciativas adoptadas por mi colega Margrethe Vestager. 

Por último, como hemos visto en la crisis causada por la pandemia, no hemos podido limitar la desindustrialización y la deslocalización, lo que nos deja muy dependientes en muchos sectores, y tampoco hemos podido hacer de Europa una potencia importante en el ámbito de la economía digital, esencial para el futuro.

Ahora se reconoce mejor la importancia de una política industrial más activa, así como la necesidad de proteger mejor a nuestras empresas y tener relaciones comerciales más equilibradas y recíprocas con nuestros socios externos. La necesidad de una ‘autonomía estratégica’ para Europa tiene una fuerte dimensión económica. 

La crisis actual ha demostrado, finalmente, que hemos aprendido las lecciones extraídas de nuestras dificultades anteriores: los Estados miembros, la Comisión Europea, el Banco Central Europeo y el Consejo Europeo han reaccionado esta vez rápida y enérgicamente ante la crisis. Esto se ha demostrado, en particular, con la adopción, en julio pasado, de la iniciativa del Instrumento de Recuperación de la Unión Europea (Next Generation EU), que rompe importantes tabúes al permitir que la Unión se haga cargo de una deuda común sustancial y realice transferencias importantes a los países más afectados. Hasta ahora, la solidaridad europea se basaba en préstamos cruzados; ahora, también, en emitir deuda para conceder subvenciones.

El agravamiento de las amenazas externas ha demostrado a todos que cada Estado miembro por sí solo, sin excepción, no es más que un enano incapaz de proteger su soberanía y seguridad. Por todas estas razones, soy bastante optimista respecto a nuestra capacidad para superar el euroescepticismo en un futuro próximo.

J.W.– Perdone si insisto un poco sobre este asunto. En mi opinión, si me lo permite, ha señalado correctamente que una de las razones por las que los euroescépticos han ganado terreno es que luchamos contra la resistencia identitaria con contrapesos materiales y fácticos. Pero los ejemplos que ha dado me parecen, si lo he entendido correctamente, solamente eso, contrapesos materiales y fácticos. ¿Hay alguna idea en la Comisión sobre estrategias para abordar la cuestión identitaria en términos identitarios y no materiales?

J.B.– Estamos, en efecto, ante un dilema. A menudo es difícil para nosotros –las élites, los académicos, los políticos serenos, etc.– hacer lo que los populistas hacen a menudo: simplificar y hablarle a las puras emociones. Esto podría estar en contra de nuestra naturaleza excesivamente racional, especialmente para un ingeniero de formación como yo. En referencia a Aristóteles, a veces estamos demasiado obsesionados con el poder de la razón, el logos. Sin embargo, como bien argumenta este filósofo, todos los argumentos y debates exitosos no sólo necesitan el logos, sino el ethos y el pathos, componentes igualmente importantes para convencer a nuestros públicos y votantes.

Como podrá apreciar, siempre será más fácil gritar ‘¡América (o Cataluña, o Suecia) primero!’ o ‘¡Recuperemos el control!’ que pedir un orden internacional basado en normas. Los acuerdos complejos y equilibrados son sin duda menos atractivos; por eso coincido en que debemos hablar también el lenguaje de las emociones positivas. 

No obstante, cuando quisimos dar a la UE elementos que pudieran generar sentimientos de pertenencia como un himno o una bandera, se rechazó la idea. Existen, pero sin bases jurídicas.

Los detalles del trabajo de la Comisión, nuestros tratados y nuestras dinámicas institucionales son difíciles de traducir en emociones, pero los europeos podemos estar orgullosos de lo que hemos logrado. Hemos construido un sistema que combina la paz duradera, la libertad política, la prosperidad económica y la cohesión social como, probablemente, en ningún otro lugar del mundo. Desde este punto de vista, creo que podemos decir que Europa es hoy en día una civilización, que puede tener una narrativa e historia identitarias sólidas, pero ciertamente todos tenemos que contar esta historia mejor.

J.W.- La enfermedad crónica de la política exterior de la UE –desde los primeros días de la Cooperación Política Europea– ha sido el desajuste entre la importancia intrínseca y el peso de Europa como potencia económica y potencialmente política, que también representa un conjunto distinto de valores y su capacidad para proyectarlos a través de su política exterior. Seguramente suene anticuado hoy, pero antes se solía decir gigante económico, enano político. Suena anticuado, sí, pero el desajuste sigue estando muy presente. ¿Cómo percibe esto? Y, modificando la pregunta clásica, ¿existe un desajuste similar entre las responsabilidades que tiene usted como alto representante y las herramientas de las que dispone para cumplir esas responsabilidades? 

J.B.– En efecto, sigue habiendo un desajuste entre el peso económico de la UE y nuestra capacidad para proyectar y moldear la política europea. Pero, respondiendo a su pregunta sobre el euroescepticismo, creo que estamos a punto de superarlo y ahora estamos más dispuestos a utilizar esa importancia económica para proyectarla en nuestra política exterior. Como sucede siempre en Europa, esto llevará un tiempo, Europa es un barco de movimiento lento, pero sigue avanzando. Creo firmemente que el poder de la UE provendrá de su capacidad para utilizar sus herramientas económicas de manera coordinada.

En cuanto a la cuestión de las herramientas, muchos observadores han señalado regularmente que las divisiones entre los Estados miembros estaban obstaculizando nuestra capacidad colectiva de adoptar una postura, incluso en cuestiones que son fundamentales para el principio fundacional de la UE. 

Siempre que la UE ha trabajado en el desarrollo de una política exterior común, ha tenido que hacer frente a este tipo de divisiones. Desde la desintegración de Yugoslavia, hasta el proceso de paz en Oriente Medio, la guerra contra Irak en 2003, la independencia de Kosovo o las acciones chinas en el mar de la China Meridional, y recientemente en Bielorrusia: ha habido muchos ejemplos en los que las divisiones entre los Estados miembros han ralentizado o paralizado la toma de decisiones de la UE, o la han vaciado de contenido.

Las razones subyacentes no son difíciles de enunciar: historia, geografía, identidad. Los Estados miembros miran al mundo a través de diferentes prismas y no es fácil mezclar estas 27 formas distintas de definir sus intereses nacionales en un interés europeo común y unido. Habiendo sido ministro de Asuntos Exteriores de España, puedo decir que me he sentado a ambos lados de la mesa. Y sé muy bien que en el Consejo debatimos una línea común de la UE, pero tan pronto como llegamos a casa los ministros se centran sobre todo en llevar a cabo su política exterior nacional, con sus propias prioridades y líneas rojas.  

La verdadera pregunta es qué hacer al respecto. Para mí, es evidente que la principal respuesta a largo plazo radica en la creación de una cultura estratégica común: cuanto más se pongan de acuerdo los europeos sobre su manera de ver el mundo y sus problemas, más de acuerdo estarán sobre qué hacer ante ellos. No se puede pretender tener una política exterior común sin tener una idea compartida acerca del mundo, llamémosla una cultura estratégica común o, al menos, un entendimiento común de los desafíos y amenazas a los que te enfrentas. Eso es, en parte, lo que pretendemos hacer con el trabajo sobre la orientación estratégica que estamos desarrollando conjuntamente con los Estados miembros, y sobre las implicaciones prácticas de la autonomía estratégica, un concepto muy discutido procedente del ámbito de la defensa y la seguridad, pero que ahora tiene una dimensión mucho más amplia. Pero todo esto es un proceso a largo plazo. Y, mientras tanto, tenemos que ser capaces de tomar decisiones colectivas sobre cuestiones difíciles y en tiempo real.

Esto nos lleva a la cuestión de cómo adoptamos decisiones en política exterior. Durante décadas, hemos acordado que la política exterior y de seguridad debe decidirse por unanimidad, lo cual significa que todos los países tienen derecho a veto. En política exterior trabajamos mucho con las llamadas variables discretas, en lugar de variables continuas. Esto significa que muchas de nuestras decisiones son de naturaleza binaria: reconoces a un Gobierno o no lo reconoces, inicias una operación de gestión de crisis o no la inicias. Esto puede llevar a bloqueos y situaciones de parálisis. Es más fácil discutir con variables continuas, como se produce, por ejemplo, en los debates presupuestarios con el un poco más de esto, un poco menos de eso. Existen otros ámbitos políticos importantes, como la fiscalidad o el presupuesto plurianual de la UE, en los que el requisito de la unanimidad también ha creado graves dificultades para lograr entendimientos adecuados.

El contraste aquí es con aquellos ámbitos de la UE, desde el mercado único al clima, pasando por la migración, donde la UE puede tomar decisiones por mayoría cualificada (el 55 % de los Estados miembros y el 65 % de la población). Las normas del mercado o los objetivos climáticos no son cuestiones secundarias de menor sensibilidad, lo cual es fundamental. De hecho, están en juego grandes intereses nacionales, que a menudo chocan tanto como en la política exterior.

Además, resulta sorprendente que incluso en los ámbitos en los que la UE puede tomar decisiones mediante votación por mayoría cualificada, en la mayor parte de las ocasiones no lo haga. Por ejemplo, las sanciones que se han discutido durante mucho tiempo contra Bielorrusia podían haberse adoptado mediante este sistema, pero no se hizo. ¿Por qué? Porque el espíritu del club es trabajar para alcanzar compromisos, convencer a todas las partes. Para cambiar esto, todos los Estados miembros necesitan avanzar unidos y cimentar la unidad. Mantenerse en una única posición crea bloqueos. Y en este sentido específico, es importante tener la opción de la votación por mayoría cualificada: no para aplicarla, sino para crear un incentivo que haga a los Estados miembros avanzar y encontrar intereses comunes. Así es como, fuera de la política exterior, la UE puede tomar decisiones sobre temas importantes con grandes intereses en juego, incluso si los países están divididos. Lo que importa en la Unión no es cómo comienza un debate, sino cómo termina. Pero el tiempo también es fundamental, y nuestro método de trabajo a veces lleva demasiado frente al ritmo de los acontecimientos mundiales.

Justo al comienzo de mi mandato sostuve que si, en política exterior, queremos escapar de la parálisis y los retrasos derivados de la regla de la unanimidad, deberíamos pensar en tomar algunas decisiones sin exigirla. Y en febrero, cuando nos bloquearon la puesta en marcha de la operación Irini para vigilar el embargo de armas a Libia, pregunté en la Conferencia de Seguridad de Múnich si era razonable que un país, que de todos modos no participaría en la operación naval porque carece de armada, podía impedir el avance de los otros 26.

Seamos claros y realistas: no lograremos la mayoría cualificada en todos los ámbitos. Porque renunciar a la unanimidad requiere unanimidad y todavía no hemos llegado a ese punto. Posiblemente podríamos limitarla a aspectos en los que hemos sido bloqueados con frecuencia en el pasado –a veces por razones que no tenían ninguna relación–, como las declaraciones de derechos humanos o las sanciones. En su discurso sobre el estado de la Unión, la presidenta Ursula von der Leyen repitió esta propuesta; y fue, en realidad, la frase más aplaudida de su discurso.

Desde entonces, se ha renovado el debate sobre las ventajas y los riesgos asociados a esta idea. Por ejemplo, el presidente del Consejo Europeo ha advertido de que, si se abandona el requisito de unanimidad, se correría el riesgo de perder la legitimidad y la aceptación necesarias para aplicar cualquier decisión. Se trata, sin duda, de una cuestión importante. Otros han señalado el hecho de que el veto nacional es una «póliza de seguro o un freno de emergencia» para proteger especialmente la capacidad de los países pequeños de defender sus intereses nacionales fundamentales (los más grandes pueden incluso no necesitar el veto para hacerlo).

Estoy de acuerdo con este debate, pero también tengo claro que abandonar la regla de la unanimidad no sería un remedio milagroso. Tenemos que crear los incentivos adecuados para que los Estados miembros se unan. No basta con apelar simplemente a la necesidad de estar unidos. Las decisiones que tomamos y su credibilidad dependen fundamentalmente de cómo las tomemos. Y no olvide que las reglas crean hábitos.

De cara al futuro, algunas posibilidades me parecen pertinentes, hay que evaluarlas y debatirlas. ¿Quizás sería mejor, a veces, emitir rápidamente una declaración sustancial de 25 Estados miembros que esperar varios días y emitir otra de todos con un denominador común más bajo? Desde luego, no se podría considerar como una posición de la Unión desde el punto de vista jurídico, y me han criticado por emitir declaraciones del Alto Representante que no cuentan con el respaldo de todos los Estados miembros. Pero prefiero tomar la iniciativa si estoy respaldado por una fuerte mayoría. ¿Quizás, también, podría ser mejor no pensar sobre todo en introducir la votación por mayoría cualificada, sino también en la ‘abstención constructiva’? Ésta fue una posibilidad planteada para que un país pudiera abstenerse sin bloquear el avance de la Unión. Por ejemplo, así fue como se lanzó en 2008 la misión Eulex en Kosovo.

Y, por último, dado que no vamos a renunciar a la unanimidad en todos los ámbitos, ¿podríamos definir los campos e instrumentos en los que podría tener más sentido experimentar (por ejemplo, sanciones, declaraciones, gestiones diplomáticas)? Y, en caso afirmativo, ¿con qué tipo de salvaguardias?

Espero que en las próximas semanas y meses, por ejemplo en el marco de la Conferencia sobre el Futuro de Europa, podamos debatir las ventajas y desventajas de estas opciones, sabiendo que la UE tiene la gran y urgente necesidad de proteger su capacidad de actuar en un mundo peligroso.

J.W.- El problema puede ser que alcanzar un acuerdo sobre opciones que, en mi opinión, son muy constructivas e imaginativas tendría en sí mismo que requerir la unanimidad. Le deseo que tenga éxito. En cualquier caso, antes de pasar a las cuestiones sustantivas, quiero volver a la cuestión del poder que ha mencionado anteriormente. Siempre he pensado que la expresión bien sonante Europa como potencia civil o poder blando no era más que una hoja de parra racionalizadora para enmascarar la vergonzosa desnudez de Europa en términos de poder duro real. El gasto total de defensa de los Estados miembros es mayor que el de Rusia, pero los esfuerzos están tan fragmentados que hay poco que mostrar. ¿Tiene usted una postura sobre el debate entre el poder duro y el blando en cuanto a las capacidades de defensa de Europa? ¿Cree que alguna vez irá más allá de tantas palabras y más palabras?

J.B.- Hablando de palabras, y como se ha dicho antes, he defendido reiteradamente que la UE «reaprenda el lenguaje del poder» y que combine nuestros recursos de manera que maximice su impacto geopolítico.

En un mundo de competencia geoestratégica, en el que vemos cada vez más el uso de la fuerza de diferentes maneras y en el que se utilizan como armas los instrumentos económicos y de otro tipo, debemos reaprender ese lenguaje y concebir Europa como un actor geoestratégico de primer nivel. Sin duda, todavía no es el caso y es un proceso de aprendizaje difícil, y en el ámbito de la política europea común de seguridad y defensa seguimos por debajo de nuestras ambiciones declaradas.

Las convulsiones geopolíticas de las que hemos sido testigos y hemos hablado al comienzo de la entrevista subrayan la urgencia con la que la UE debe encontrar su camino en un mundo cada vez más caracterizado por la política del ‘poder bruto’. Los europeos debemos ajustar nuestros mapas mentales para enfrentaros al mundo tal como es, y no como esperábamos que fuera.

Y esto nos lleva de nuevo a nuestra historia: la UE se creó para poner fin a la política de poder. Construyó la paz y el Estado de Derecho separando el poder duro de la economía, los procesos normativos y el poder blando. Estamos convencidos de que el multilateralismo, la apertura y la reciprocidad deben regir el orden mundial y la forma en la que los Estados interactúan. Pero, ¿cómo aborda Europa su relación con este nuevo mundo? 

Europa debe evitar tanto la resignación como la dispersión. La resignación significa pensar que los problemas del mundo son demasiado numerosos o demasiado distantes para que todos los europeos se preocupen por ellos. Para lograr una cultura estratégica común, es fundamental que consideren las amenazas a la seguridad como indivisibles, como las consideran los ciudadanos estadounidenses desde Alaska hasta Florida. La dispersión significaría que queremos implicarnos en todas partes, manifestando nuestra preocupación o buena voluntad, junto con la financiación humanitaria o la ayuda para la reconstrucción.

Tenemos más mecanismos de influencia de los que a menudo somos conscientes. Ya hemos hablado antes de esto: nuestro mercado interior sigue siendo uno de los más importantes del mundo y ningún actor externo puede permitirse ignorarlo. La Unión Europea cuenta con uno de los arsenales de poder blando más eficaces, con potentes políticas comerciales y de competencia, volúmenes de ayuda considerables y las nuevas posibilidades que ofrecen nuestros mecanismos de control de las inversiones. Debemos utilizar todo esto al máximo, adoptar un enfoque holístico y dejar atrás los compartimentos estancos.

Somos el organismo normativo más importante de todo el mundo, tal como explica elocuentemente Anu Bradford en su reciente libro The Brussels Effect (El efecto Bruselas), pero no podremos mantener esa posición si no somos también un líder tecnológico: hemos de colmar la brecha entre nuestra capacidad reguladora y nuestra ambición tecnológica.

Europa debe apuntalar sus bazas tradicionales, buscar otras nuevas y adoptar iniciativas novedosas y visibles que mejoren su posición global. También debe actuar de una manera más unida. Y, francamente, la UE es la única plataforma que permite a las democracias europeas promover y defender sus intereses con eficacia. A veces, en el pasado, hemos dejado que otros nos dividan para paralizarnos; por ejemplo, en lo que afecta a nuestras relaciones con China o Rusia. Debemos dejar de ver a Europa como un compendio de intereses nacionales y, en lugar de ello, hemos de definir y defender juntos el interés común europeo. Es obviamente más fácil decirlo que hacerlo, y a veces el problema no es hablar con una sola voz, sino decir lo mismo. Me alegraría si, en este sentido, al menos nos aseguráramos de formar siempre un buen coro.

Los desafíos a los que tenemos que enfrentarnos en materia de seguridad son numerosos y complejos, Las tensiones y la violencia van en aumento a nuestro alrededor, especialmente en lugares como Libia y el Sahel, entre otros. Al mismo tiempo, se multiplican las voces que exigen a Europa que se implique y actúe. Si queremos que la de Europa se tome en serio, tenemos que estar dispuestos a actuar. Tenemos que combinar nuestro ‘poder blando’ y nuestros esfuerzos diplomáticos con acciones concretas sobre el terreno. De otro modo, serán otros los que tomen las grandes decisiones que afectan a nuestra seguridad.

Pero puedo decirle que no estamos de manos cruzadas. Alrededor de 5.000 mujeres y hombres están desplegados en tres continentes en el ámbito operacional de nuestra política común de seguridad y defensa en nuestras misiones militares y civiles. Están actuando y proporcionando seguridad a nuestros ciudadanos. Durante los últimos años, Europa ha avanzado mucho en el refuerzo de sus políticas y capacidades de seguridad y defensa. Pienso, por ejemplo, en las nuevas estructuras de mando creadas en los últimos años. Lo que ha impulsado todos estos pasos es que hemos tomado consciencia del deterioro de nuestro entorno de seguridad y de la necesidad de asumir mayores responsabilidades como europeos. En muchos aspectos, nuestras misiones y operaciones de la PCSD constituyen nuestro trabajo más concreto, visible y tangible. 

Soldados, policías, asesores políticos, expertos juristas y muchos otros profesionales trabajan sobre el terreno con nuestros socios para construir un entorno más seguro y estable. Proporcionan formación, asesoramiento, orientación y seguimiento. Su labor no es meramente técnica, sino que se engloba dentro de un enfoque global, el enfoque europeo para la construcción de la seguridad. A menudo se apoyan en mandatos de las Naciones Unidas y son fieles a los valores de la UE: paz, estabilidad, multilateralismo y derechos humanos. 

Pero si queremos que nuestras misiones y operaciones de la PCSD sean eficaces, tenemos que proporcionarles el personal y los medios necesarios. Cuando decidimos de manera colectiva iniciar una operación o misión, debemos asegurarnos de que cuenta con el mandato y los recursos adecuados. Tenemos que escuchar los consejos de los comandantes sobre el terreno acerca de lo que necesitan para poder cumplir su cometido. 

Siempre se pueden alegar motivos para no hacer más: restricciones presupuestarias, situaciones de seguridad complicadas, etc., pero cabe preguntarse: ¿nos lo podemos permitir? Y la respuesta, obviamente, es no. Nuestra seguridad depende de la seguridad de nuestros socios. 

En el marco de nuestras actuales alianzas de seguridad y defensa, debemos fortalecer nuestra autonomía estratégica en torno a capacidades, tecnologías e infraestructuras críticas comunes e interoperables (como la ciberseguridad, los drones, las redes seguras, la tecnología cuántica). Europa tiene capacidad para ello. 

A raíz de la crisis, los Estados miembros pueden sentir la presión presupuestaria en el ámbito de la defensa, como ya pasó durante la crisis anterior. Esto hará que sea más necesario que nunca gastar mejor juntos, racionalizar y fortalecer nuestras capacidades comunes. Esto requiere un presupuesto ambicioso para el Fondo Europeo de Defensa y sus capacidades industriales e innovadoras, así como para el Fondo Europeo de Apoyo a la Paz para una cooperación más fuerte y operativa. Sin embargo, por desgracia, debo también reconocer que el presupuesto plurianual aprobado por el Consejo Europeo no está a la altura de esta ambición.

Europa también debe dotarse de medios para protegerse contra la desinformación, la infodemia que ha empeorado peligrosamente durante la crisis del coronavirus, para contrarrestar los intentos de manipulación por parte de potencias extranjeras. Con sus sólidos valores y principios democráticos, Europa puede y debe servir de punto de referencia para lograr el equilibrio perfecto entre la libertad de expresión y la lucha contra la desinformación.

J.W.- En su libro The Sleep Walkers (Sonámbulos), Christopher Clark nos recordó de manera conmovedora cómo Europa «caminó dormida» hacia la Primera Guerra Mundial hace aproximadamente 100 años. ¿Le mantiene esto a veces en vela? ¿Debería? 

J.B.- Lamentablemente, no duermo bien ni profundamente todo el tiempo y numerosos acontecimientos y situaciones en todo el mundo dan buenas razones para quitar el sueño. Y, como dijo el politólogo francés Pascal Boniface en su libro Requiem pour le Monde Occidental, los europeos han estado en una especie de «somnolencia estratégica», bajo el paraguas protector de Estados Unidos. Y tal vez estén despertando ahora que los EE.UU. está cambiando su actitud.

Pero las comparaciones históricas, en particular cuando hablamos de este tipo de cambios tectónicos y grandes acontecimientos, son en su mayoría difíciles; por ejemplo, lo que escuchamos ahora con bastante frecuencia en referencia, en efecto, a los años previos a la Primera Guerra Mundial, la desaparición de la República de Weimar o el «momento hamiltoniano europeo». Siempre hay similitudes en las circunstancias sociales y políticas, tenemos que tener en cuenta la historia y hay muchos acontecimientos, sobre todo preocupantes, que se repiten. Y debiéramos extraer más y mejores lecciones de ello. Sin embargo, no estamos en una situación comparable a la de los años 1910, y nuestros lazos europeos y el equilibrio continental que tenemos en este momento son mucho más fuertes que a principios del siglo XX.

(Esta entrevista, en su versión íntegra en española ha sido publicada por Agenda Pública el pasado sábado 31 de octubre de 2020 “Borrell «EUROPA DEBE APRENDER RÁPIDAMENTE A HABLAR EL LENGUAJE DEL PODER»”)

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