19 y 20 de noviembre de 2020

Enmarcado en el seno de una serie de Congresos con una dinámica parecida o similar, que comienza con las Jornadas «La inclusión de los otros: símbolos y espacios de la multiculturalidad” (nov. 2011), y continúa  con «Constitución y globalización» (junio 2012), «La democracia indignada : tensiones entre la voluntad popular y representación política» (nov2013) , «Decidir por mayoría» (junio 2015), y «Mecanismos de exclusión en la democracia de partidos» (abril 2017) -todos ellos con la correspondiente publicación académica-, se encuentran las Jornadas «División de poderes en el Estado de partidos», celebradas en la Facultad de Derecho de la UNED, los días 19 y 20 de noviembre de 2020 y retransmitidas a través de la plataforma Zoom.

Estas Jornadas fueron coordinadas por la Prof. Dra. Dª María Salvador Martínez y D. Ignacio Gutiérrez Gutiérrez, y se celebraron en el marco de las actividades que organiza el Centro de Partidos de la UNED. La secretaría de las mismas corrió a cargo de los Prof. Dres. D. Juan Luis de Diego Arias y D. Fernando Reviriego Picón, y se articularon en torno a dos sesiones, que fueron moderadas, respectivamente, por la Prof. Dra. Dª Mónica Arenas Ramiro y por el Prof. Dr. D. Jorge Alguacil González-Aurioles.


Primera sesión: el régimen parlamentario en el estado de partidos. Por Mónica Arenas Ramiro

El jueves 19 de noviembre de 2020 dieron comienzo las Jornadas sobre División de Poderes en el Estado de Partidos organizadas por el Centro de Estudios de Partidos Políticos de la UNED y por el Departamento de Derecho Político de dicha Universidad.

Con el objetivo de analizar la influencia de los partidos en la división de poderes con un enfoque no demonizador del papel de los partidos, sino desde un análisis adaptado a la realidad actual, la primera Jornada giró en torno al Régimen parlamentario en el Estado de partidos, dividiéndose las intervenciones de los ponentes en torno al funcionamiento de nuestro Parlamento: dirección y actuación; crítica y control; y confianza y responsabilidad. En cada uno de los tres bloques intervinieron dos Ponentes, que bajo un análisis crítico, se complementaron y coordinaron a la perfección para dibujarnos el modelo clásico de nuestro sistema parlamentario y, a partir de ahí, primero, exponer cómo dicho modelo se había visto transformado por la aparición de los partidos políticos; y en segundo lugar, analizar y proponer soluciones a los cambios generados siempre con la finalidad de no romper el principio de división de poderes que rige nuestros Estados.

Comenzaron analizando la influencia del Estado de partidos en las funciones de dirección y actuación del Parlamento los Profesores Ignacio Fernández Sarasola, de la Universidad de Oviedo, y Yolanda Fernández Vivas, de la Universidad de Alcalá. El Profesor de la Universidad de Oviedo comenzó su intervención manifestando que para entender el sistema deberíamos entender que el sistema parlamentario no es un punto de partida, sino un punto de llegada, y que en este modelo, los partidos políticos producen una distorsión del sistema, pero que dicha distorsión es permeable y es la forma en la que, al final, se articulan las relaciones entre Gobierno y Parlamento. Por su parte, la Profesora Fernández nos habló de cómo en esa transformación del sistema parlamentario, el Poder ejecutivo había asumido en la práctica el poder de dirección en sede parlamentaria, y que si bien nuestro texto constitucional reconocía expresamente la existencia de un Estado de partidos y formalmente el principio de separación de poderes seguía manteniéndose, en la práctica dicho principio se había visto superado, y del Parlamento se había pasado a los Grupos parlamentarios y al peligro de la “grupocracia”. Y aquí, como propuestas para revertir esta situación se plantearon entre otras, el reforzamiento de la figura del representante, del estatuto del parlamentario, o bien, reforzando los mecanismos existentes para controlar y llegar a acuerdos en sede parlamentaria, fijando mayorías más amplias que requieran un mayor consenso.

En relación con las funciones de crítica y control, intervinieron los Profesores Antonio Cidoncha Martín, de la Universidad Autónoma de Madrid, y Miguel Presno Linera, Catedrático de la Universidad de Oviedo. Ambos Ponentes destacaron cómo el sistema, a pesar de ser formalmente perfecto, en la práctica no lo era. El Profesor Cidoncha nos contó, en línea con las Ponencia anteriores, cómo había que reforzar la idea del parlamentario individual y los mecanismos de control, donde la Mesa del Congreso (o del Senado) jugaba un papel esencial; e hizo especial hincapié en la idea de que la función de control es esencial para la democracia, que no significa sólo participación y representación. La cuestión surgió a la hora de analizar quién y cómo se podía ejercer dicho control de forma real y efectiva. Y aquí, el Profesor Presno Linera completó el análisis del Profesor Cidoncha metiendo un tercer elemento en el juego democrático: los medios de comunicación. El Catedrático de Oviedo analizó el papel decisivo de los medios de comunicación, especialmente, en campaña electoral y fue crítico con la limitación que se impone a los mismos a la hora de intervenir en la campaña electoral. Así las cosas, ambos ponentes concluyeron que era esencial fortalecer las garantías jurídicas para fortalecer el sistema y que sin control era imposible hablar de democracia.

Por último, se cerró el círculo, con el impacto del Estado de partidos en las funciones de confianza y responsabilidad bajo el análisis efectuado por la Profesora Mercedes Iglesias Bárez, de la Universidad de Salamanca, y por el Profesor Javier Tajadura Tejada, de la Universidad del País Vasco. La Profesora salmantina destacó la falta de entendimiento constitucional y la necesidad de especificar el sentido y alcance jurídico tanto de la investidura como de la moción de censura, concretando los elementos oscuros o de penumbra que llevaban al sistema a personalizar las cuestiones políticas de las Cámaras, haciéndose esencial “distinguir entre enemigos y adversarios” en el sistema parlamentario. Por su parte, completando a la perfección esta idea, el Profesor Tajadura, amplio conocedor de los procesos de reforma constitucional, aunque se mostró crítico, destacó la importancia de los acuerdos y la necesidad de una cultura política no limitada a las normas escritas, basada en los principios de tolerancia mutua y el de contención institucional, pues es evidente que los partidos, hoy en día, no lo respetan. Concluyen ambos lo indispensable de retomar las ideas de lealtad constitucional, del entendimiento constitucional, bajo el prisma de que se necesita generar confianza para dotar de estabilidad al sistema y para un correcto funcionamiento democrático.

Cerraron esta primera sesión dos Comunicaciones: la del Profesor Daniel Capodiferro sobre “La insuficiente articulación del Estado de partidos en la Unión Europea”, y la del Profesor Carlos Fernández Esquer sobre “La división de poderes en el interior de los partidos”. El Profesor Capodiferro planteó en su Comunicación cómo se articula el pluralismo político en la UE desde el momento en el que ésta declara que sus instituciones funcionan a través de un modelo de democracia representativa, sobre todo, teniendo en cuenta que en la UE junto a los intereses partidistas conviven los intereses específicos de los Estados miembros, y, sobre todo, teniendo en cuenta que en la UE no existe un sistema de partidos individualizado. Por su parte, el Profesor Carlos Fernández Esquer defendió en su Comunicación la conversión de los partidos políticos en una suerte de “democracias en miniatura”, especialmente en lo relacionado con los procesos de selección de sus líderes y candidatos, que en la práctica se habían convertido en procedimientos marcados por “hiperliderazgos” poco saludables que terminan laminando los contrapesos internos existentes y, con ellos, la exigencia de cumplimiento del principio democrático.

Se cerró así una excelente primera sesión donde, como acertadamente apuntó la coordinadora de la Jornada, la Profesora María Salvador, se evidenciaba por todos los Ponentes que el cambio en los partidos políticos producía un cambio en el sistema parlamentario, lo que nos abría a todos los constitucionalistas un panorama con mucho trabajo por delante.


Segunda sesión: funciones del Estado en el Estado de partidos. Por Jorge Alguacil Aurioles 

El viernes 20 de noviembre tuvo lugar la segunda sesión del seminario “División de poderes en el Estado de Partidos”. Si en la primera parte de la jornada se había analizado la forma en que el Estado de partidos incide en el régimen parlamentario, cumplía examinar en esta sesión la manera en que este Estado de Partidos incide en las clásicas funciones del Estado, en la Legislación, en la Ejecución y en la Jurisdicción. Para ello se articuló una estructura similar a la de la jornada anterior. Cada una de las tres partes en las que se estructuró la sesión, coincidentes con el análisis de las tres funciones clásicas del Estado, estaba formada por dos ponencias; en la que ambos expositores se repartían de forma libre la combinación de un planteamiento más clásico de las respectivas funciones del Estado con el análisis de la incidencia que tiene el Estado de partidos en tal función.  Esta sesión se benefició, por último, de dos comunicaciones; al final de la sesión sus autores dispusieron de cinco minutos para defenderlas públicamente. 

La jornada comenzó con el análisis de la primera de las clásicas funciones del Estado, la legislación. Contó con la participación de la Profª Dra. Dª Yolanda Gómez Lugo, Profesora de Derecho constitucional la Universidad Carlos III de Madrid y el Prof. Dr. D.  Juan Francisco Sánchez Barrilao, Profesor Titular de Derecho constitucional de la Universidad de Granada. Mientras que la primera adoptó como perspectiva principal el análisis de la incidencia del vigente Estado de partidos en el desarrollo de la organización constitucional del poder parlamentario, el segundo asumió una perspectiva más general de estudio, en concreto explicó cómo afecta tal Estado de Partidos a la teoría constitucional y específicamente a la teoría de las fuentes del Derecho.  La Profª. Gómez Lugo realizó así un análisis muy detallado y exhaustivo de cómo el pluripartidismo existente en España incide en el desarrollo de la XI, XII y XIII Legislatura del Parlamento. La XI Legislatura se caracteriza por la prolongada existencia de un Gobierno en funciones, la XII Legislatura por la existencia de dos gobiernos débiles (el segundo, surgido por primera vez de una moción de censura), la XIII Legislatura se caracteriza por la anormalidad motivada por la gestión de la pandemia. El Prof.  Sánchez Barrilao centró sus explicaciones en la transformación del sistema de fuentes del Derecho por mor del proceso de globalización y de tecnificación. La progresiva internacionalización de las relaciones sociales, políticas y jurídicas, que entre nosotros tiene seguramente su expresión más desarrollada en el proceso de integración que da lugar a la actual Unión Europea, afecta de manera directa al sistema de fuentes y en concreto al régimen jurídico de la ley. Las tensiones derivadas de la emergencia del pluralismo y de la necesidad de alcanzar la máxima eficiencia en la gestión de las relaciones políticas y sociales dan lugar a conflictos de difícil solución que en último extremo pueden tener como consecuencia una reducción del propio pluralismo. 

La segunda de las clásicas funciones del Estado, la función ejecutiva, fue analizada por la Prof. Dra. Dª. Leire Escajedo San Epifanio y por el Prof. Dr. D. Enrique Guillén López. La primera centró su análisis en las transformaciones que el Estado de Partidos impone al funcionamiento ordinario del Gobierno, el segundo articuló su exposición a partir de cómo la nueva situación generada por la pandemia, que lógicamente realza los poderes del ejecutivo, afecta a la realidad de éste, modulado a su vez por la existencia de tal pluripartidismo. La Prof. Escajedo San Epifanio, a partir de la toma de conciencia de  cómo la democratización del poder ha tenido como clara consecuencia el que las funciones del Gobierno se hayan extendido, plantea la necesidad de incidir en la clásica idea de control al poder, en concreto al poder ejecutivo. A tal efecto, examina la Ley del Gobierno 50/1997, de 27 de noviembre, y la Ley de Transparencia, Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. El Prof. Guillén López articula su intervención a partir de la toma de conciencia de que los partidos, si bien parecen tener una condición esencialmente negativa, son absolutamente necesarios para articular la pluralidad social y política de nuestras vigentes sociedades; y así, son decisivos para formar y sustentar gobiernos que puedan ejercer la trascendental función ejecutiva, que en tiempos de crisis como el actual, resulta decisiva. A partir del análisis del comportamiento del gobierno en la actual realidad mediada por la necesidad de gestionar la crisis generada por la pandemia, extrae una serie de ricas conclusiones sobre cómo mejorar la función ejecutiva en el vigente constitucionalismo.

La tercera de las clásicas funciones del Estado, la función jurisdiccional, es analizada por los Prof. Dres. D. Leonardo Álvarez Álvarez. y Dª Alicia González Alonso. La Profª González Alonso centra sus análisis en la incidencia del Estado de Partidos en la jurisdicción ordinaria, el Prof. Álvarez Álvarez examina tal afectación en la jurisdicción constitucional. La Profª González Alonso analiza así la incidencia de los partidos políticos específicamente en las jurisdicciones contencioso-administrativo y penal. Destaca la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 2014 en la que se fija una doctrina clara: el ordenamiento jurídico pone a disposición de los partidos políticos diferentes cauces para defender sus posiciones ideológicas, no siendo la jurisdicción la vía más adecuada para ello; en ese sentido, debe prevalecer un uso particularmente prudente de esta vía; pone diferentes ejemplos de ello. El Prof. Álvarez Álvarez explica la incidencia del Estado de partidos en la jurisdicción constitucional; examina así la legitimación de las minorías para interponer el recurso de inconstitucionalidad, la nueva configuración del recurso de amparo a partir de su objetivación, o la incidencia de las sentencias del Tribunal Constitucional en el foro público.

La sesión terminó con la exposición de las dos comunicaciones presentadas: la primera “La devaluación del Parlamento en un nuevo escenario multipartidista, de D. Ángel Fernández Silva, Doctor en derecho de la Universidad de Salamanca, la segunda “Sistema de partidos y estabilidad gubernamental: una perspectiva canadiense” de D. Francisco Javier Romero Caro, Doctor en Derecho por la Universidad del País Vasco. 

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