“Me llaman dictador. ¿Dictador? Los hubiera fusilado a todos, o algo así, si fuera verdad. Un dictador salva mil vidas a cambio de 5, pero no, no soy un dictador. Es más, ellos (los cinco jueces del Supremo) son los dictadores que nos quitan los poderes que por Constitución y por ley tenemos”. Estos fueron los dichos del presidente de El Salvador Nayib Bukele, durante una rueda de prensa el 10 de agosto de 2020, a propósito de un fallo de inconstitucionalidad dictado por los jueces de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sobre un decreto que establecía un plan para la reactivación de la economía, paralizada por la pandemia del COVID-19. Estas expresiones, realizadas por un ejecutivo que llevaba catorce meses en el poder, serían solo la antesala de lo que vendría un año después, a saber, la purga de todos los jueces de la mencionada sala. De ahí que, en este ensayo, que forma parte de otras entregas similares, abordaré el preocupante fenómeno, nada nuevo en América Latina, de los ataques al poder judicial en sus diferentes formas y con las variadas consecuencias que pueden tener para el régimen político. Este es el momento de El Salvador.
Bukele el salvador, no importa el precio
El presidente de El Salvador llegó al poder el 1 de junio de 2019 con la promesa de bajar los índices de homicidios en un Estado azotado por las pandillas y la violencia. Y lo logró, ya que este país centroamericano pasó de 54 homicidios por cada 100.000 habitantes en 2018 a 1.3 en 2025, una de las tasas más bajas de la región. Estas cifras abren dos frentes, ya que, de un lado, explican la altísima aprobación que posee Bukele en la población, ergo los amplios bordes que tiene para actuar y, de otro, invitan a preguntarse cómo lo hizo, qué barreras tuvo que superar, pero, sobre todo, la forma en que ejecutó su estrategia. Es que, siendo la democracia un camino de rendimientos lentos, dados los múltiples puntos de veto que se deben superar (O´Donnell 1994), las suspicacias respecto a cambios rápidos y abismales en problemas como la violencia, que casi siempre responde a causas estructurales, son justificadas.
Desde el inicio de la presidencia de Nayib Bukele, la Sala Constitucional se convirtió en uno de los pocos contrapesos efectivos. Sus decisiones impidieron detenciones arbitrarias durante la pandemia y declararon inconstitucionales numerosos decretos que restringían derechos sin autorización a propósito de la militarización de la seguridad pública. Un hecho de especial relevancia surgió el 9 de febrero de 2020, cuando Bukele ingresó a la Asamblea Legislativa (cuando aún no tenía mayoría en esta) acompañado por miembros de la Fuerza Armada y de la Policía, en medio de una disputa sobre la aprobación de un préstamo de 109 millones de dólares destinado al Plan Control Territorial. Frente a esto, la Sala Constitucional admitió varias demandas, ordenó al presidente que se abstuviera de utilizar a la Fuerza Armada para ejercer presión sobre la legislatura, anuló las actuaciones del ejecutivo y calificó la presión presidencial sobre la Asamblea como una amenaza para el orden democrático, reafirmando que la Fuerza Armada estaba subordinada al poder civil y a la Constitución (Fallo 6-2020). Un tema que vale la pena poner de relieve es que estas resoluciones no cuestionaban únicamente políticas específicas, sino el modelo de ejercicio presidencial del poder, basado en la apelación directa al respaldo popular y en la reducción de los controles institucionales.
La purga judicial
Los hechos relatados sirven de antesala para comprender que la destitución de los magistrados no fue un episodio aislado sino la respuesta a una trayectoria previa de control judicial efectivo. . El golpe definitivo al poder judicial salvadoreño llegó el 1 de mayo de 2021, en la primera sesión plenaria de la Asamblea Legislativa recién constituida, en la que el partido oficialista Nuevas Ideas ejercía una mayoría calificada. Los legisladores destituyeron a todos los miembros de la Sala de lo Constitucional de la CSJ, cinco magistrados titulares y sus suplentes, bajo el argumento de que estos habían actuado de forma inconstitucional al fallar en contra de decisiones del Ministerio de Salud durante la pandemia de COVID-19. El pretexto sanitario era, sin embargo, una cortina de humo para eliminar un tribunal que había actuado como contrapeso efectivo frente a los excesos del ejecutivo. La destitución se realizó sin procedimiento previo y con dispensa de trámite y, en la misma jornada, la Asamblea eligió a los magistrados sustitutos sin apegarse al procedimiento correspondiente.
Las irregularidades eran palmarias. La destitución se dio sin debate en plenaria y sin derecho de defensa para los magistrados. La propia Sala, en su composición original, emitió el Mandamiento Judicial de Inconstitucionalidad No. 1-2021, declarando inconstitucional la decisión de destitución, orden que el gobierno ignoró. Expertos salvadoreños calificaron la destitución de inconstitucional y advirtieron que erosionaría la separación de poderes y la gobernabilidad democrática en el país. Los fines de la operación se revelaron con rapidez. En septiembre de 2021, la Sala recién formada emitió un fallo que habilitó la reelección consecutiva de Bukele, en violación directa a la Constitución que prohibía explícitamente la reelección presidencial inmediata. La comunidad internacional condenó el proceso, y la CIDH observó con preocupación la ausencia de garantías del debido proceso, la falta de causas específicas conforme lo dispone la Constitución y calificó la destitución como un grave atentado al principio de separación e independencia de poderes.
¿Qué explica el éxito o fracaso de los ataques al poder judicial?
La destitución de todos los jueces de la Sala Constitucional de la CSJ en El Salvador configura un “courting-packing” que va más allá de la ampliación del organismo, pues implicó la sustitución de la sala en pleno. Siguiendo a Kosař y Šipulová 2023, este ataque no persiguió un objetivo legítimo (ius ad bellum) ni se aplicó de forma legítima (ius in bello), dos dimensiones que usan los autores para construir su teoría pragmática de cara a determinar si las actuaciones del ejecutivo en este tipo de situaciones gozan de legitimidad. Entonces, si la purga judicial fue ilegítima, ¿qué elementos pueden explicar el éxito de esta? O, dicho de otro modo, ¿qué explica la imposibilidad del poder judicial de resistir el ataque?
La resistencia o deferencia del poder judicial frente a embates de naturaleza autoritaria responde a múltiples factores analizables desde distintas perspectivas teóricas. Más allá del debate sobre la independencia judicial, sus condicionantes y sus amenazas, la legitimidad ocupa un lugar central en la ecuación explicativa. Esta legitimidad admite una desagregación en función de los actores involucrados y el primer eje de análisis recae sobre el ejecutivo. En términos clásicos, la legitimidad, junto con la eficacia, constituye una condición sine qua non para que un gobierno sea considerado exitoso (Lipset, 1988). Lo que, en principio, opera como requisito de gobernabilidad puede, sin embargo, transformarse en un instrumento de erosión del orden institucional democrático cuando se concentra en líderes con orientaciones mesiánicas o plebiscitarias. La lógica subyacente es conocida. Un ejecutivo con altos niveles de apoyo popular tiende a percibir los controles judiciales como obstáculos ilegítimos antes que como expresiones del Estado de derecho. Esta fue precisamente la condición que se materializó en El Salvador, donde Bukele registraba, un índice de aprobación del 83% en 2021, cifra que le otorgaba un capital político suficiente para desafiar las instituciones de control horizontal con escaso costo electoral.
El segundo eje de análisis recae sobre la legitimidad del propio organismo judicial. Un ejecutivo que identifica al poder judicial como obstáculo a sus objetivos no actúa de manera irreflexiva: antes de desplegar una estrategia de ataque, evalúa el capital de legitimidad que ese organismo ha acumulado ante la ciudadanía. Tribunales como la Corte Constitucional de Colombia o la Sala Constitucional de Costa Rica difícilmente enfrentan ataques de jure sostenidos, y cuando estos se producen, cuentan con un escudo ciudadano que reduce de manera significativa las probabilidades de éxito de la ofensiva. La confianza institucional acumulada opera como un mecanismo de disuasión informal que complementa las salvaguardas formales de independencia judicial. El caso salvadoreño ilustra la lógica inversa. El Barómetro de las Américas registró que solo el 38% de la población expresaba confianza en la Corte Suprema, mientras la aprobación presidencial superaba el 86%. Esa brecha de legitimidad no fue un dato menor, sino la condición estructural que hizo posible la purga de mayo de 2021 con un costo político mínimo para Bukele. Lo anterior permite formular una proposición central de este ensayo: la capacidad de resistencia del poder judicial frente a los embates autoritarios no depende exclusivamente de los atributos institucionales de independencia, sino de una ecuación de legitimidades en la que, a mayor aprobación del ejecutivo y menor confianza ciudadana en el organismo judicial, mayor es la vulnerabilidad de este último ante estrategias de captura o desmantelamiento.
Universidad San Francisco de Quito
Núcleo Milenio CRISPOL