Por Estado de Derecho se entiende, al menos, la separación de poderes, la garantía de los derechos humanos y la vigencia de la legalidad aplicada de forma igualitaria. La democracia, con todas sus imperfecciones, es la única forma de gobierno en el que estos elementos pueden ser garantizados. Incluso rudimentariamente entendida como el gobierno elegido por el pueblo, la democracia tiene limitaciones razonables incluidas en las constituciones, entre estas, las limitaciones a los períodos presidenciales. Parafraseando a Bobbio, el Estado de Derecho y la democracia son dos caras de la misma moneda. Indefectiblemente, el triunfo o fracaso de uno depende del otro.

El panorama latinoamericano despierta serias preocupaciones sobre el respeto a ese delicado equilibro constitucional pues varios presidentes han invocado un derecho humano a la participación política (entiéndase a presentarse a reelección indefinidamente) con el que pretenden inaplicar o modificar las reglas constitucionales con las que accedieron al poder. A continuación, cinco ejemplos de lo dicho:

1.- Ecuador: en 2015, los legisladores del partido político del expresidente Rafael Correa instaron en la Asamblea Nacional de Ecuador a introducir una enmienda a la constitución para permitir la reelección presidencial indefinida. De su parte, la Corte Constitucional de Ecuador validó aquella modificación como conforme con la constitución, argumentando que ampliaba los derechos de los votantes al permitirles elegir conforme sus preferencias. En 2018, se retomó la limitación inicial vía enmienda.

2.- Colombia: el expresidente Álvaro Uribe Vélez promovió en el año 2004 una reforma constitucional que abandonó el término presidencial único y lo habilitó para un segundo período consecutivo, lo que fue declarado conforme con la constitución de 1991 por la Corte Constitucional de Colombia. En 2009 el grupo político afín al gobierno de Uribe promovió una convocatoria a plebiscito para habilitarlo a un tercer mandato consecutivo. En esta ocasión, la Corte Constitucional declaró, entre otras cosas, que un tercer mandato implicaría sustituir el sistema de pesos y contrapesos establecido en la constitución y, en consecuencia, no se permitió la modificación constitucional. Hasta el momento, se trata del único antecedente de la región en el que un tribunal constitucional ha limitado la reelección presidencial.

3.-Honduras: en 2015, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Honduras declaró “inaplicable” el artículo 239 de la constitución sobre los límites a la reelección presidencial, habilitando al presidente Juan Orlando Hernández presentarse nuevamente como candidato presidencial. 

4.- Nicaragua: en el año 2009, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Nicaragua declaró la inaplicabilidad de los artículos 147 y 148 de la constitución que prohíben la reelección continua de varios cargos entre los que se incluye al presidente. Esto permitió la reelección inmediata de Daniel Ortega.

5.- Bolivia: en febrero de 2016, los partidarios del entonces presidente de Bolivia, Evo Morales, instaron un referéndum popular para derogar la prohibición de reelección indefinida de la constitución. Sin embargo, perdió por un apretado margen. En 2017, el Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia decidió aplicar y “hacer prevalecer” el artículo 23 de la CADH, que trata, en términos muy generales el derecho a elegir y ser elegido, por sobre el artículo 168 de la constitución, argumentando que se trataba de una limitación contraria a los derechos humanos y avalando un cuarto periodo consecutivo para Evo Morales, hasta ahora el mandato presidencial más largo en la historia del país. 

La cuestión sobre la reelección ha sido de gran importancia y diversidad para los textos constitucionales de la región. Así, las constituciones de Guatemala, Honduras, México y Paraguay prohíben absolutamente la reelección e incluso invitan a desobedecer al poder de turno en caso de violación de la norma. De otro lado, la reelección no inmediata es permitida en Costa Rica, Chile, Perú, el Salvador, Nicaragua, Panamá y Uruguay. Entre los países que permiten la reelección inmediata se encuentran Argentina, Bolivia, Ecuador, Brasil y Colombia. Finalmente, el único país que permite la reelección indefinida en su texto constitucional es Venezuela.  

América latina se ha debatido siempre entre dos posturas antagónicas: una tendencia a la alternancia presidencial dominante en el siglo XX frente al temor de caudillismos autoritarios, o bien, una tendencia al continuismo como supuesto imperativo para la transformación social propia del siglo XXI.

Evidentemente, el factor institucional juega un rol fundamental en cómo se diluyen las limitaciones constitucionales a la reelección presidencial. Dado el auge del populismo, algunos presidentes apelaron directamente al electorado (aunque a veces sin éxito, como Evo Morales en Bolivia), otros a la modificación por medio de la legislatura (como Rafael Correa en Ecuador) y otros acudieron a la vía judicial (como Daniel Ortega en Nicaragua, Juan Orlando Hernández en Honduras o, tras su derrota en las urnas, Evo Morales en Bolivia).

Frente a la demencial sugerencia de que la reelección presidencial indefinida pueda ser considerada un derecho humano, bastaría con recordar que, como recuerda la Comisión de Venecia, cada Estado tiene un derecho a establecer su propio sistema político, siempre respetuoso del principio democrático, lo que legítima las decisiones constituyentes. Es, por lo demás, preocupante el abuso del derecho internacional de los derechos humanos y la cooptación de tribunales para estos fines.

Giovanni Sartori decía que las constituciones son obras de ingeniería, un diseño pensado para limitar el poder público. Por ese motivo, alterar ese diseño inicial, aceptado para concurrir a elecciones, y combinar los sistemas presidenciales fuertes con la posibilidad de reelección indefinida es un peligroso coctel para la vigencia del Estado de Derecho y una puerta para el auge de autoritarismos.

Y aunque no se puede establecer una relación de causalidad directa, es razonable afirmar que existe alguna relación entre la permisión de la reelección indefinida y el deterioro del Estado de Derecho. Así, países como Venezuela (128), Nicaragua (118), Honduras (116), Ecuador (86) y Bolivia (121) son de los países peores puntuados en el ranking del rule of law del World Justice Project.

Ante este panorama tan complejo, Colombia presentó en octubre de 2019 una solicitud de opinión consultiva ante la Corte IDH para que esta aclare si en la CADH existe un derecho humano a la reelección presidencial indefinida o no. 

En segundo lugar, se consulta a la Corte IDH si un Estado que establece la reelección presidencial indefinida viola las obligaciones de derechos humanos asumidas en virtud de la CADH. Sobre esta cuestión, hay que decirlo, no existe hoy en día una norma imperativa de derecho internacional que establezca dicha prohibición. 

Por mencionar un caso paradigmático, Alexander Hamilton, uno de los federalistas, abogó por no limitar la reelección del presidente y la constitución original de Estados Unidos no establecía ninguna limitación al respecto, sino que la limitación a los términos presidenciales se incluyó recién en 1947 con la XXII enmienda. Lo que sí puede exigir la Corte IDH es un refuerzo de las obligaciones democráticas de los Estados que adopten ese sistema y los tribunales constitucionales pueden evitar la deformación de la parte orgánica de la constitución utilizando el test de sustitución elaborado por la Corte Constitucional de Colombia.

La emisión de esta opinión consultiva se encuentra aún pendiente, pero muy seguramente, el tribunal interamericano zanjará esta controversia, de una vez por todas, en favor del sentido común y los postulados de la democracia liberal, fortaleciendo además la idea de un Ius Constitutionale Commune en América Latina.

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Profesor de derecho constitucional en la
Universidad Pompeu Fabra de Barcelona
Twitter: @ACervantes_EC

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