Este artículo se publica como producto de la alianza de Agenda Estado de Derecho e IberICONnect.blog


¿El control de convencionalidad es un asunto exclusivo del poder judicial? 

Para garantizar un sistema normativo interamericano más consolidado, coherente y con una mejor implementación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y demás tratados concebidos en el marco del Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH), resulta fundamental pensar más allá del poder judicial y enfocarse en el rol esencial que juega —y podría jugar— el poder legislativo y político. 

Orientados por este fin, el 09 de julio del 2021 tuvo lugar ICON-S Mundo, un espacio para discusión, debate e intercambio de ideas entre académicos y operadores jurídicos de diferentes países, sobre diversos temas de actualidad. En el marco de este evento, presentamos el Policy Brief titulado:

Disponible para descarga gratuita: aquí. 

[Tiempo de lectura de 15 a 25 min]. 

Se trata de un documento divulgativo, dirigido a un público general, con especial énfasis en los parlamentarios/as y sus equipos de la región, sobre la importancia de que los Estados parte del SIDH legislen de conformidad con la CADH, los demás instrumentos que han sido concebidos en el Sistema y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), como ha sido reconocido por el propio Tribunal. 

Presentado el informe por los autores, el panel contó con la participación del Dr. Humberto Sierra, Magistrado de la Corte IDH y la Dra. Cecilia Mora, Profesora de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). 

La necesidad de un control de convencionalidad en la etapa preventiva

El principal objetivo con la divulgación de este Policy Brief es que los parlamentos de la región y la ciudadanía cuenten con una herramienta de fácil comprensión para que la —convencionalización— de la normativa regional ocupe un especial lugar desde el kilómetro cero del proceso legislativo. 

En estricto sentido, la idea es, entre otras, resaltar la importancia de aplicar el control de convencionalidad en la fase preventiva –esto es, desde que una iniciativa legislativa es presentada para ser debatida–, y no solo en la etapa remedial cuando una ley –después del complejo trámite surtido en los parlamentos– ha sido sometida al escrutinio de un Tribunal o cuando el Estado ha sido condenado internacionalmente por violar derechos humanos. 

Resulta fundamental dejar en el pasado la tendencia de los poderes legislativos y ejecutivos de la región a esperar hasta que los poderes judiciales nacionales retiran una ley en control abstracto por vía de inconstitucionalidad o del control de convencionalidad por parte de la Corte IDH. En la era de la —convencionalización—, los proyectos de ley deben ser revisados a la luz de la CADH y otras normas del SIDH durante todo su proceso de tramitación legislativa y controles de los demás poderes. 

Un diagnóstico al control de convencionalidad de los parlamentos en Latinoamérica

Para la investigación previa a la publicación de este documento, partimos de un análisis cuantitativo de los países que han ratificado la CADH. Para ello, usamos encuestas hechas en español latinoamericano, portugués brasileño e inglés estadounidense, e invitamos a participar a parlamentarios/as, sus equipos  y académicos de 22 países de todas las Américas y el Caribe. 

En términos generales el estudio revela que existe todavía desconocimiento sobre la teoría del control de convencionalidad en los países estudiados y, principalmente, que en los parlamentos de la región su materialización e implementación no está consolidada. Se resalta, en particular, la ausencia en gran parte de los Estados de mecanismos, metodologías de trabajo y herramientas que permitan una lectura de las iniciativas tramitadas en los parlamentos desde la perspectiva de los principios y garantías que subyacen a la CADH y demás instrumentos del SIDH.

¿Cómo revertir la tendencia en Latinoamérica?

Dado este contexto en Latinoamérica, nos permitimos brindar varias recomendaciones y razones sobre las ventajas de incluir la Convención en el lenguaje diario de los poderes legislativos tanto en el orden nacional, como municipal o federal según sea el sistema político.  

Para alcanzar dicho propósito, sugerimos, primero, consolidar los centros ya existentes en los parlamentos o crear unidades independientes especializadas que brinden soporte y asesoría a los parlamentarios en asuntos relacionados con el SIDH. Aquellas unidades técnicas ayudarían al trabajo parlamentario, la búsqueda bibliográfica, presentación de novedades literarias a los parlamentarios, infografías, documentos divulgativos e informes breves. 

Segundo, la inclusión, dentro de la normativa de trámite legislativo, de un check de convencionalidad, como exigencia formal previa a la presentación de una propuesta legislativa. Finalmente, la capacitación del personal técnico de los parlamentos, que contemple como eje transversal el diseño de leyes con una perspectiva del SIDH.

Consideramos que la implementación de estas recomendaciones podría traer múltiples ventajas para los países interamericanos, por ejemplo: (i) introducir el lenguaje de los derechos humanos y de la convencionalidad al proceso legislativo; (ii) materializar el compromiso de los Estados Parte frente a la CADH; (iii) mejorar la calidad del debate parlamentario; (iv) brindar la posibilidad de que los poderes legislativos tengan mayor influencia en la esfera supranacional; y (v) disminuir la posibilidad de declaratorias de inconstitucionalidad, futuros pleitos y sanciones internacionales, entre otras cinco que invitamos a leer en la publicación. 

Las reacciones al Policy Brief

Presentado el esquema general de la investigación a la audiencia, la Dra. Mora inició con las reacciones críticas constructivas al estudio. Su intervención empezó por la contextualización de la posición de México frente a la jurisprudencia del control de convencionalidad, y puntualizó que se trata de un país en el que aún no existe un desarrollo claro sobre la materia. Ello, a pesar de que México reconoce la jurisdicción de la Corte IDH desde 1998 y además ha participado de forma activa tanto en el funcionamiento de la Comisión Interamericana como de magistraturas en el Tribunal de Costa Rica.

La Dra. Mora precisó que el tema abordado en el Policy Brief tiene que ver, en esencia, con la forma en que los países interamericanos están legislando, sobre lo cual anotó que el proceso legislativo mexicano podría ser más técnico y profundo. Señaló la ausencia de un servicio de apoyo técnico parlamentario que contribuya a la revisión de las iniciativas que se presentan y destacó que los apoyos ya no gozan de un rasgo esencial: la permanencia y continuidad de los procesos. 

Frente al caso específico de México, la panelista revisó las iniciativas legislativas y expuso que no encontró ninguna categoría dentro de estas que tuviese una referencia a un tratado internacional. Incluso, sostuvo que tras monitorear los proyectos de legislación en curso en el Senado de la República —órgano al que por mandato constitucional corresponde conocer la política exterior— tampoco encontró algún proyecto con referencia a un instrumento internacional. Desde su perspectiva, tal escenario resulta desconcertante. 

A su juicio, la clave está en insistir en la forma en que se legisla; por lo que es necesario, por un lado, incluir una especie de test de convencionalidad aplicable durante el proceso legislativo con el fin de que disminuya la presentación de iniciativas notoriamente inconstitucionales por desconocer estándares internacionales. Por otro lado, para fortalecer el apoyo técnico parlamentario. 

Por su parte, el juez Sierra Porto señaló que, a su juicio, el trabajo es pionero, toda vez que tradicionalmente se considera que la doctrina del control de convencionalidad está dirigida a tribunales, academia o juristas y no a todos los actores del sistema jurídico de un país, como por ejemplo, aquellos funcionarios que trabajan en el poder legislativo o ejecutivo. 

Adicionalmente, el también profesor y director del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia, se concentró en dos puntos, uno formal y otro material. Sobre el primero, anotó la necesidad de precisar la metodología de investigación utilizada en el estudio preliminar. Sobre el segundo, destacó la importancia del control de convencionalidad sobre la base de los estándares jurisprudenciales fijados por la Corte IDH. No obstante. señaló una serie de aspectos que podrían mejorar para evitar que ciertos grupos de países no se viesen expresamente identificados. Por tanto, sugirió evitar reflexiones sobre las interpretaciones exegéticas o literalistas de las normas, especialmente porque son debates aún no resueltos en nuestros países que podrían desviar la atención de los lectores del punto esencial. 

Por último, insistió en que, para que el control de convencionalidad cumpla con los fines anhelados, debe realizarse desde el inicio y durante todo el trámite legislativo. Lo anterior, partiendo del hecho de que los proyectos legislativos están sujetos a cambios, como resultado de los debates a los que son sometidos desde su radicación en los parlamentos hasta su aprobación y promulgación.

Conclusión

La perspectiva del control de convencionalidad en los procesos parlamentarios, sin lugar a duda, es un tema hasta ahora poco estudiado y que atiende a las voces críticas que señalan el exceso –o, incluso, la exclusividad– de atención de la academia contemporánea frente al poder judicial. El Policy Brief presentado representa un primer acercamiento exploratorio y generalista sobre el estado de la cuestión en los países de la región. No obstante, este estudio, a pesar de presentar una primera imagen general y de ahí que resulta fundamental que sobre la materia se produzcan estudios nacionales profundos y detallados de cada uno de los Estados parte del SIDH. En la actualidad estamos trabajando en ello, y quienes estén interesados en aportar a este proceso, no duden en contactarse con nosotros.  

Print Friendly, PDF & Email

Deja una respuesta

Tu dirección de correo electrónico no será publicada. Los campos obligatorios están marcados con *