Las sentencias de la Gran Sala del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 16 de julio de 2026 ofrecen una respuesta favorable a elementos centrales de la amnistía española y delimitan, al mismo tiempo, el alcance de ese pronunciamiento. En el asunto C-666/24, ACVOT, el Tribunal considera compatible la medida con la normativa europea contra el terrorismo en las condiciones examinadas. En C-523/24, Sociedad Civil Catalana, precisa los límites de la protección del presupuesto europeo y preserva la eficacia de la cuestión prejudicial. De ambas resoluciones emerge una misma idea. La amnistía pertenece al ámbito de decisión de los Estados miembros, que deben ejercer esa competencia dentro de las obligaciones que les impone el Derecho de la Unión.
La respuesta europea vincula a los jueces nacionales, a quienes corresponde decidir qué hechos quedan amnistiados. Su alcance viene delimitado por las cuestiones examinadas y no equivale a una aprobación incondicionada de toda la ley.
Una ley construida con referencias europeas
La Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, delimitó los actos amnistiables por su conexión con el proceso independentista y por un marco temporal comprendido entre el 1 de noviembre de 2011 y el 13 de noviembre de 2023. Su preámbulo buscó situar la medida dentro de una tradición jurídica europea, con referencias a las sentencias X, C-665/20 PPU, y AB y otros, C-203/20, a la jurisprudencia de Estrasburgo sobre graves violaciones de derechos humanos y a los criterios de la Comisión de Venecia sobre la intervención respectiva del legislador y de los jueces.
Ese recurso a precedentes europeos no equivalía a disponer de una autorización anticipada para la concreta ley española. Su utilidad consistía en mostrar que la amnistía no es una institución extraña a los ordenamientos de nuestro entorno y en formular una distribución de funciones. El legislador define el ámbito de la extinción de responsabilidad; el órgano judicial comprueba, mediante una decisión motivada, si los hechos sometidos a su conocimiento cumplen las condiciones legales. La sentencia ACVOT razona dentro de esa distinción y permite reconocer un espacio de decisión política sin hacer prescindible el control jurisdiccional.
El terrorismo y los límites de la extinción de responsabilidad
El asunto ACVOT procede de la causa de la Audiencia Nacional contra doce miembros de los Comités de Defensa de la República. Las dudas remitidas a Luxemburgo se referían principalmente a la Directiva 2017/541, a la precisión de las exclusiones y a la diferencia de trato respecto de delitos cometidos fuera del contexto independentista. La cuestión de fondo era si una obligación europea de tipificar y sancionar conductas terroristas impedía al Estado extinguir posteriormente la responsabilidad por algunas de ellas mediante una amnistía.
El Tribunal responde que la directiva no regula específicamente ese mecanismo y que su silencio no puede convertirse, por sí solo, en una prohibición. Ahora bien, la competencia estatal debe ejercerse de manera compatible con la eficacia de la normativa europea. Para apreciar esa compatibilidad resultan determinantes la delimitación de los hechos, la finalidad de reconciliación y la exclusión de los actos de terrorismo que hayan causado intencionadamente graves violaciones de derechos humanos. La conclusión favorable descansa en esos elementos y en la competencia de los tribunales para comprobarlos, no en una facultad ilimitada del legislador para neutralizar obligaciones europeas de persecución penal.
La lectura conjunta de los requisitos de exclusión tiene una consecuencia práctica. La calificación de una conducta como terrorista no basta, por sí sola, para dejarla fuera de esta amnistía. Debe examinarse también la concurrencia de la lesión intencionada y grave prevista por la ley. A la inversa, la pertenencia de los hechos al contexto independentista tampoco permite prescindir de ese examen. La sentencia fija el marco interpretativo europeo y deja a la jurisdicción nacional la decisión sobre las conductas concretas.
La seguridad jurídica y la finalidad de la diferencia de trato
Frente al reproche de indeterminación, Luxemburgo admite que una ley recurra a categorías generales cuando su interpretación sea razonablemente previsible. Los conceptos de intención, causalidad y gravedad de la lesión pertenecen al razonamiento jurídico que los tribunales deben desarrollar. Exigir que el legislador describa de antemano todas las combinaciones posibles de hechos confundiría la certeza exigible a la norma con una exhaustividad difícilmente alcanzable.
La admisión de esas categorías exige que cada resolución explique por qué una conducta satisface o incumple los requisitos legales. La previsibilidad de la norma debe prolongarse en la justificación de su aplicación.
En materia de igualdad, el Tribunal atiende a la finalidad específica de reconciliación para descartar la comparabilidad entre los delitos cometidos en aquel contexto político y los perpetrados fuera de él. El razonamiento resulta relevante para comprender la singularidad de la amnistía, pero no debe generalizarse hasta afirmar que toda diferencia introducida por una medida de gracia queda justificada por la mera invocación de un propósito reconciliador. El fallo examina una delimitación concreta. Su interés dogmático reside en incorporar el objeto y la finalidad de la norma al juicio de comparación, en lugar de reducirlo a la coincidencia de las figuras delictivas.
También debe precisarse qué ocurrió con la pregunta relativa a la integridad territorial y a las libertades de circulación. La novena cuestión fue declarada inadmisible por su falta de conexión con el objeto del proceso penal. Por tanto, la sentencia no contiene una respuesta de fondo sobre ese extremo. Atribuírsela ampliaría indebidamente lo resuelto.
La urgencia encuentra su límite en la cuestión prejudicial
La resolución del asunto Sociedad Civil Catalana completa el análisis desde la responsabilidad contable. El Tribunal rechaza que la hipotética reducción de la contribución española al presupuesto europeo, derivada de una eventual secesión, permita por sí sola apreciar una afectación de los intereses financieros de la Unión respecto de fondos que no proceden de ese presupuesto ni están destinados a él. También examina las reglas procesales de la amnistía a la luz del artículo 19 TUE y no aprecia los problemas de carácter sistémico exigidos por el canon aplicado.
Ese pronunciamiento no suprime las garantías de los litigantes ni convierte cualquier irregularidad procesal en irrelevante. El propio fallo distingue el control del funcionamiento del sistema judicial de la protección del derecho a la tutela judicial en los asuntos comprendidos en el ámbito de la Carta. Conviene mantener esa diferencia para no atribuir al artículo 19 TUE una función de validación general de todas las decisiones procesales.
La objeción estimada afecta a la obligación de extinguir la responsabilidad contable y levantar las medidas cautelares dentro de dos meses incluso cuando esté pendiente una respuesta prejudicial. El legislador puede ordenar una tramitación urgente, pero debe permitir que el juez espere la interpretación solicitada a Luxemburgo y mantenga las cautelas necesarias para preservar su eficacia. Las disposiciones controvertidas habrán de interpretarse de acuerdo con esa exigencia y, si tal interpretación resulta imposible, dejarse inaplicadas en lo incompatible. De esta doctrina tampoco se desprende una obligación de mantener indiscriminadamente cualquier medida cautelar, cuya necesidad debe apreciarse en el procedimiento correspondiente.
El alcance jurídico del aval europeo
Las sentencias permiten sostener que la amnistía ha superado objeciones europeas sustanciales, siempre que esa afirmación vaya acompañada de la identificación de lo efectivamente examinado. El TJUE admite la extinción de responsabilidad dentro del marco analizado, reconoce relevancia a la finalidad reconciliadora y protege la intervención de los jueces nacionales. A la vez, impide que la urgencia legal prive de utilidad al procedimiento prejudicial.
El resultado refuerza la posición jurídica de la ley y obliga a respetar las condiciones de ese reconocimiento. La controversia posterior deberá resolverse mediante la aplicación motivada de sus disposiciones, dentro de la distribución de competencias que Luxemburgo ha precisado.
Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Oviedo