Del lado del derecho internacional: El Período Extraordinario de Sesiones de Emergencia de la Asamblea General sobre Ucrania

La semana pasada, la Asamblea General (AG) de las Naciones Unidas (NNUU o ONU) reanudó su período extraordinario de sesiones de emergencia sobre Ucrania y aprobó la resolución ES-11/6 (borrador aquí) con 141 votos a favor, siete en contra, 32 abstenciones y 13 países sin votar. Dado que el Consejo de Seguridad (CS) sigue estancado, la AG es el órgano político más importante dentro de las NNUU que puede tomar medidas en relación con el conflicto en Ucrania. Si bien no puede prescribir medidas coercitivas, sus resoluciones son valiosas para la afirmación del derecho internacional.

El período extraordinario de sesiones de emergencia

El período extraordinario de sesiones de emergencia se convocó el año pasado por el CS, después de un veto de la Federación Rusa. La base legal de las sesiones de emergencia es la famosa resolución “Unión pro Paz” que establece una responsabilidad residual de la AG “si el CS, por falta de unanimidad entre sus miembros permanentes, deja de cumplir con su responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales”. Los períodos extraordinarios fueron originalmente un medio para convocar a la AG cuando no estaba en sesión. No se requiere una necesidad procedimental para convocar un período extraordinario—la AG  podría haber abordado el asunto agregando un tema de programa a su 76ª sesión. Tampoco es necesaria una convocatoria del CS — dichas sesiones también pueden ser convocadas por petición de un miembro de la ONU si una mayoría apoya la solicitud. Por lo que el hecho de que el CS haya reconocido explícitamente su falla para lograr un acuerdo es políticamente significativo, y la convocatoria de un período extraordinario de sesiones de emergencia demuestra que este es un asunto fuera de lo común para la AG.

Lo que la Asamblea General puede (y no puede) hacer 

Hasta ahora, la AG ha adoptado seis resoluciones sobre la guerra en Ucrania. Todas ellas denuncian la agresión de Rusia y contienen declaraciones importantes sobre su ilegalidad: la AG ha declarado entre otras cosas que los referéndums en Donetsk, Kherson, Luhansk y Zaporizhzhia fueron ilegales y que la Federación Rusa debe rendir cuentas por cualquier violación del derecho internacional en o en contra de Ucrania. Pero ¿cuál es el valor jurídico de tales resoluciones?

Es bien conocido que la AG “puede hacer recomendaciones a los Miembros de las NNUU”, mientras que las decisiones del CS  son legalmente vinculantes. Por lo tanto, parece claro: si bien es bueno tener declaraciones de la AG, estas no son legalmente vinculantes. Pero una mirada más cercana deja una imagen más borrosa. Por un lado, el CS también emite recomendaciones y, que una resolución del CS sea una decisión con fuerza jurídicamente vinculante para sus miembros, es algo que se determina individualmente en cada caso. En segundo lugar, algunas decisiones de la AG sí tienen consecuencias legales. Un ejemplo es la resolución que suspende los derechos de membresía de Rusia en el Consejo de Derechos Humanos. Por último, si bien la AG no puede prescribir medidas coercitivas, puede recomendarlas—esto teóricamente incluye recomendar medidas coercitivas unilaterales, incluidas sanciones e incluso, el uso de la fuerza. 

En el caso de Ucrania, la primera resolución adoptada por la AG tomó casi al pie de la letra el texto del proyecto de resolución que había fracasado en el CS. Pero mientras que el borrador de resolución del CS pretendía que el Consejo decidiera que “la Federación de Rusia pondrá fin de inmediato al uso de la fuerza contra Ucrania”, “que la Federación de Rusia retirará de inmediato…todas sus fuerzas militares del territorio de Ucrania”, y que “revertirá de inmediato y sin condiciones la decisión relativa al estatuto de…Donetsk y Luhansk”, la AG, careciendo de competencia para tomar decisiones vinculantes, exigió estos pasos. Por lo demás, la redacción es idéntica. ¿Habría sido más efectiva una decisión del CS? Lo dudo: la resolución no crea nuevas obligaciones en virtud del derecho internacional, sino afirma la obligación ya existente de Rusia de abstenerse del uso de la fuerza, obligación que tiene su fuente tanto en la Carta de la ONU, como en el derecho internacional consuetudinario. Desde ese punto de vista, la única razón por la que le damos más peso a una resolución del CS es por una percepción de mayor autoridad. Pero tener la responsabilidad principal de mantener la paz y la seguridad internacionales no es suficiente para otorgar al CS una autoridad tan grande, especialmente en un caso en el que no ha asumido esta responsabilidad y se ha activado la responsabilidad residual de la AG. 

 De la votación y la política en la Asamblea General

Si bien el valor jurídico de las resoluciones de la AG y del CS pueden ser formalmente diferentes, en la práctica, la diferencia no es tan grande. Lo que importa, entonces, es la aceptación de las resoluciones que surjan de la AG y un indicador importante es cómo los estados votan sobre las resoluciones. En esto ha habido diferencias considerables: la primera resolución que deplora la agresión de Rusia y exige la retirada de las tropas rusas del territorio internacionalmente reconocido de Ucrania recibió 141 votos a favor, con solo cinco en contra, y la resolución que declaraba ilegales los llamados referéndums en Donetsk, Luhansk, Kherson, y Zaporizhzhia  recibió 143 votos afirmativos. A su vez, solo 93 estados miembros votaron a favor de suspender los derechos de membresía de Rusia en el Consejo de Derechos Humanos y 94 estados miembros aprobaron la idea de establecer mecanismos de reparación. Esto ha llevado a los comentaristas de la ONU a afirmar que, si bien “la mayoría de los miembros de la ONU han demostrado simpatía por Ucrania, muchos quieren evitar imponer sanciones concretas a Rusia a través de la AG”. Si esto es cierto, la AG está lejos de recomendar medidas coercitivas, incluso si esto pudiera ser legalmente permisible.

La resolución del jueves pasado, “un año después de la invasión a gran escala de Ucrania”, reafirma el compromiso de la AG con la soberanía, la independencia y la integridad territorial de Ucrania. También reitera demandas previas como que Rusia retire sus fuerzas militares del territorio ucraniano, la plena adhesión al derecho internacional humanitario y al derecho internacional de los derechos humanos y la necesidad de rendición de cuentas e investigaciones independientes. Nada nuevo entonces, uno podría pensar, pero la reiteración regular de demandas y declaraciones fundamentales afirmando las opiniones legales no es poca cosa. Más bien, ayuda a consolidar una postura legal, si es que cuenta con el apoyo de una amplia coalición. Esto es precisamente lo que buscaba Ucrania, según su ministro de Relaciones Exteriores, Kuleba: un compromiso claro con los principios fundamentales de la Carta de la ONU, para “ponerse del lado del derecho internacional”. ¿Ucrania tuvo éxito?

Una mirada atenta ve un panorama mixto. La resolución fue presentada por Ucrania y patrocinada por una gran coalición de varios grupos regionales. Pero solo un país del Grupo Africano, que comprende nada menos que 54 estados miembros, apareció en la lista oficial de patrocinadores de la resolución (Níger). El Grupo Africano también estuvo mayormente ausente de la lista de oradores durante el debate. Varios estados africanos, incluidos Nigeria, Angola y Sudáfrica, emitieron declaraciones explicando sus votos, en las que expresaron su descontento con el proceso de negociación. Sudáfrica, India y China se abstuvieron.

¡No nos olvidemos de otras partes del sistema de la ONU!

A pesar de la renuencia de algunas partes de la AG, el período extraordinario de sesiones de emergencia envía una señal importante de que gran parte de la comunidad internacional está apoyando a Ucrania. También sirve como un recordatorio de que la ONU es algo más que el CS. De hecho, también es más que la AG. Muchos programas y fondos de la ONU están activos en el terreno, brindando asistencia humanitaria, y la Iniciativa de Granos del Mar Negro ha asegurado las exportaciones de alimentos desde varios puertos ucranianos, evitando una crisis alimentaria mundial. El Consejo de Derechos Humanos estableció una Comisión Internacional Independiente de Investigación sobre Ucrania, que complementa la Misión de Observación de Derechos Humanos en Ucrania. Estos mecanismos son cruciales para obtener evidencia de violaciones de derechos humanos cometidas en la guerra. La Corte Internacional de Justicia, el principal órgano judicial de la ONU, está abocada a dos casos sobre Ucrania y ordenó a Rusia “suspender inmediatamente las operaciones militares que comenzó el 24 de febrero 2022 en el territorio de Ucrania”. Ninguno de estos pasos ha tenido, o es probable que tenga, un efecto inmediato en la guerra de Rusia en Ucrania. Pero todos son pasos para reafirmar el orden jurídico internacional actual como uno que tiene la prohibición del uso de la fuerza como principal objetivo. Esto es lo que importa en el orden legal descentralizado que es el derecho internacional: la afirmación repetida de los principios legales en todos los lugares y foros disponibles.

*Una versión más larga en inglés fue publicada en el Verfassungsblog. La traducción fue realizada por Melanie Chelsea Dantés Chong, estudiante en la licenciatura de derecho del ITAM. Agradezco a Melanie por su trabajo. Cualquier error o ambigüedad debe adjudicárseme a mí. 

Cita recomendada: Hannah Birkenkötter, «Del lado del derecho internacional. El Período Extraordinario de Sesiones de Emergencia de la Asamblea General sobre Ucrania», IberICONnect, 1 de marzo de 2023. Disponible en: https://www.ibericonnect.blog/2023/02/del-lado-del-derecho-internacional-el-periodo-extraordinario-de-sesiones-de-emergencia-de-la-asamblea-general-sobre-ucrania/