Según el Informe Anual de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) correspondiente al año 2022, de los 401 casos contenciosos sometidos a su jurisdicción, 280 se encontraban en etapa de supervisión de cumplimiento, implicando el control por parte del Tribunal de 1492 medidas de reparación.
A ello se añade que, ante los incumplimientos sistemáticos (backlash) por parte de ciertos estados, en 21 casos contenciosos, la Corte IDH aplicó la garantía colectiva del art. 65 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) sin recibir una respuesta efectiva por parte de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos. Lamentablemente, el backlash ha sido una tendencia en aumento en la región a partir del año 2011, como lo exponen los casos de Venezuela, Haití, Guatemala, República Dominicana y los recientes casos de Perú y Nicaragua.
En el referido marco, la posición “estratégica” de la Corte IDH en el ejercicio de su rol interpretativo e institucional ha sido decisiva para hacer efectiva la obligación jurídica de los Estados de cumplir con sus resoluciones, conforme lo establece el art. 67 de la Convención.
Por un lado, con una hermenéutica amplia e integradora del art. 25 de la CADH, en el Caso Baena Ricardo (2003) elevó el rango de protección convencional de la ejecución de las sentencias interamericanas como un derecho sustantivo, y no meramente como una norma procesal, al reconocer que es parte “integrante” del acceso a la justicia internacional.
Por otro, la Corte dio respuestas prontas y efectivas para hacer frente a los cuestionamientos a su auctoritas, de una parte, modificando su Reglamento en el año 2009 e incorporando el procedimiento de supervisión de cumplimiento (art. 69); de otra, creando la Unidad de Ejecución en el año 2015; y, más recientemente, implantando las Relatorías por países para agilizar la etapa de supervisión.
En el ámbito doméstico, analizar los factores que inciden en el comportamiento estatal al momento de acatar las decisiones de la Corte IDH requiere indagar no solo en los índices de cumplimiento “total” sino, también, en aquellos “parciales” que se asocian al tipo de reparación ordenada en el fallo.
En esa línea, según sus alcances, podemos distinguir dos modalidades reparatorias: las “individuales” que se proyectan sobre las partes del proceso (como las medidas de composición, satisfacción, algunas medidas de restitución y las de rehabilitación) y las “colectivas” o “estructurales” cuyos efectos se extienden más allá de quienes formaron la litis (como las garantías de no restitución, las medidas de restitución en las que intervienen colectivos indígenas y la obligación de investigación y sanción).
Un estudio de caso que realizamos en Ecuador, Argentina y Perú constató que los patrones de cumplimiento tienen una correlación directa con la complejidad del tipo remedial. Así, se corroboró un mayor compromiso estatal para cumplir con aquellas medidas más sencillas, como las indemnizatorias y las de satisfacción; sin embargo, en el caso de reparaciones más complejas de alcance colectivo o estructural, se confirmó una tendencia generalizada en dilatar excesivamente e, incluso, desoír su acatamiento.
En el segundo caso, cabe añadir que las causales no se atribuyen de manera excluyente a la voluntad estatal, sino que se extienden, también, a la propia Corte IDH ante la frecuente indeterminación de plazos y modalidades de cumplimiento al ordenar esas reparaciones. A ello se suman otros factores adicionales como, por ejemplo, la forma de organización institucional y los canales de diálogo existentes entre las distintas ramas del gobierno.
En definitiva, los problemas asociados al cumplimiento de las sentencias que dicta la Corte IDH tienen causas diversas, que se pueden sintetizar en las siguientes: 1) la vaguedad con la que la Convención regula esta materia en el art. 67; 2) los bajos índices de cumplimiento total; 3) la falta de apoyo político por parte de los órganos de la OEA; y 4) la complejidad de las medidas reparatorias que ordena la Corte.
En cuanto al último aspecto, el foco está en las reparaciones de alcance colectivo y estructural donde se corroboraron incumplimientos “sistemáticos” que, además, comprenden un caudal altamente significativo que alcanza el 30% de las reparaciones ordenadas por la Corte IDH.
Con base en las características y desafíos que identificamos en la jurisdicción interamericana, proponemos un modelo teórico que postula un derecho convencional a la tutela ejecutiva como una alternativa viable para “materializar, en un plazo razonable, las medidas y obligaciones de otro tipo declaradas en los fallos que dicta la Corte IDH”. Su fundamento y operatividad emana directamente de la CADH; en concreto, de la obligación de armonización del art. 1, el principio de efectividad del art. 2, el derecho de acceso a la justicia del art. 25 y la garantía de plazo razonable del art. 8.
La finalidad es empoderar a todas las personas “beneficiarias” de las reparaciones declaradas en la sentencia, categoría que cobra especial relevancia en aquellas que tienen una dimensión colectiva y estructural en clave con la línea jurisprudencial en materia de Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales.
Para hacer operativo el derecho convencional en el ámbito interno, la acción de tutela ejecutiva se instituye como una garantía jurisdiccional cuya principal función es ofrecer un cauce procedimental idóneo que otorga consecuencias jurídicas concretas, como la responsabilidad civil y penal, para sancionar a las(os) funcionarias(os) responsables de la omisión o dilación estatal.
Un ejemplo reciente del potencial de la estrategia “naming and shaming” puede apreciarse en la Sentencia 60-19-AN/23 de la Corte Constitucional de Ecuador, de 20 de diciembre de 2023, que ante la “palmaria inactividad del Estado” ordenó, entre otras medidas, que se lleve a cabo una “exhaustiva investigación” para individualizar a las personas responsables de la injustificada y excesiva dilación de más de 11 años en el cumplimiento del fallo de la Corte IDH en el caso Comunidad Indígenas Kichwa de Sarayaku.
Sin duda, todo ello explica porqué la etapa de cumplimiento de las sentencias de la Corte IDH se ha convertido en los últimos años en una de las actividades más “demandantes” y desafiantes que nos impulsa a reflexionar sobre nuevas propuestas para mejorar la efectividad de los derechos convencionales en la jurisdicción interamericana a cuarenta y cuatro años de su conformación.
Cita recomendada: Sofía Reca Milanta, «La tutela ejecutiva en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos», IberICONnect, 22 de mayo de 2024. Disponible en: https://www.ibericonnect.blog/2024/05/la-tutela-ejecutiva-en-el-sistema-interamericano-de-derechos-humanos
Doctora en Derecho por la Universidad Pompeu Fabra (Barcelona, España). Profesora en Derecho Constitucional Universidad Pompeu Fabra (Barcelona). Magíster en Derecho Constitucional por la Universidad Internacional Menéndez Pelayo y el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (Madrid, España). Magíster en Derecho Administrativo por la Universidad Austral (Buenos Aires, Argentina). Abogada por la Universidad Nacional de La Plata (Argentina). Becaria en el Servicio de Doctrina del Tribunal Constitucional de España (Madrid).