Las nacionalidades en el Estado Autonómico (ocho puntos)

En memoria de Pepe Tudela

1. El 23 de enero de 2018 Pedro Cruz Villalón publicaba un artículo en El País titulado “El fiasco de las nacionalidades”. Allí se lamentaba de que el término hubiese quedado “devaluado” y convertido en “poco menos que un enunciado vacío”.

Un año después –el 27 de enero de 2019–, y en el mismo diario, Santos Juliá contestaba: “¿Un fiasco? Tal vez, pero un fiasco tan exitoso que se ha merendado a ‘regiones’ y está a punto de convertirse en ‘naciones’, que serán tantas como pueblos”.

Este diálogo es una muestra de las diversas posiciones desde las que abordar el acercamiento a ese término, contenido en el artículo segundo de la Constitución española (CE). Como fondo, late una pregunta: ¿cuando la CE hablaba de “nacionalidades” se estaba refiriendo a unos territorios y a unas comunidades humanas concretas, identificables y tasadas o, por el contrario, estaba realizando una referencia general?

2. Desde mi punto de vista, no cabe duda de que se trata de una referencia en sentido abstracto. La CE no especificó cuáles podían ser esas nacionalidades, ni el término vuelve a aparecer en todo el texto. Tampoco entró la CE a precisar qué requisitos habrían de darse para ser nacionalidad. Ni siquiera vinculó la caracterización como nacionalidad con los territorios –referidos por medio de un circunloquio– de la disposición transitoria segunda CE (al menos, no lo hizo expresamente). Y mucho menos lo hizo con los contenidos del artículo 143.1 CE (y, por extensión 151.1 CE), que se refieren a ‘provincias’ y a ‘territorios insulares’.

Había sido el propio profesor Cruz Villalón quien ya en 1981 –en su famosísimo y tantas veces citado trabajo “La estructura del Estado, o la curiosidad del jurista persa”– habló de una “alusión genérica” a las nacionalidades y de que la CE no se sentía “capaz –o tan siquiera “legitimada”– para identificar algo tan notorio como es, o se supone que debe ser, una “nacionalidad””.

3. Siendo esto así, existe otra pregunta aún más de fondo. Tan simple, pero a la vez de dimensiones tan complejas como la que por lógica se plantearía no sólo un jurista persa, sino también español. La pregunta obvia es: ¿qué es una nacionalidad?

La respuesta, sin embargo, no es tan obvia. Una contestación plausible podría ser la de sostener que el término no sería lejano a la idea cultural de nación. Esto es, que haría referencia a una comunidad humana –delimitada territorialmente, en este caso– con una conciencia clara de sí misma y con unas características históricas; culturales; en ocasiones, también lingüísticas propias y con una voluntad decidida de autogobernarse. 

4. El término inicialmente generó algunas reacciones en contra: por escaso, por excesivo o por entender que introducía un factor de agravio entre territorios. Sin embargo, permitió alcanzar un importante consenso político y un amplio apoyo de sectores nacionalistas (catalanes, fundamentalmente).

Pero quedaba abierto el saber quiénes iban a ser nacionalidad. Los futuros Estatutos de Autonomía serían los que lo precisarían. No, desde luego, porque fuera obligatorio. Según el artículo 147.2.a) CE había que denominar a la Comunidad, pero no había por qué categorizarla.

Observar, no obstante, qué CCAA se definieron así en los momentos iniciales es interesante y proporciona información. Fueron cinco: Cataluña, País Vasco, Galicia, Andalucía y Comunidad Valenciana. Lo hicieron las tres CCAA a las que aludía la disposición transitoria segunda: Cataluña, País Vasco y Galicia. Galicia, concretamente, se definió como ‘nacionalidad histórica’, añadiendo un calificativo que –hablando de nacionalidades– no es sino un epíteto. 

Andalucía, que logró –contra lo inicialmente previsto– constituirse por la vía del artículo 151 acudió, asimismo, a esta definición. Y también lo hizo la Comunidad Valenciana, creada por la vía del artículo 143 CE, pero con el acompañamiento de la LOTRAVA. Sin embargo, no hubo referencia a la nacionalidad en el similar caso canario, Comunidad también creada por la vía del artículo 143 CE, con la adición en este caso de la LOTRACA.

Ni tampoco hubo referencia de este tipo en el Estatuto de Autonomía de Aragón (EAAr), una Comunidad nacida tras un tortuoso proceso protagonizado por una batalla entre las vías del 151 y del 143 CE, en la que acabó por prevalecer esta última. Existió debate y, finalmente, en el EAAr de 1982 se optó por que Aragón no se definiese ni como región, ni como nacionalidad. Pero, puesto que la CE no obligaba a definirse como nacionalidad, tampoco pudo obligar a hacerlo en un momento determinado y solo en ese. Podía darse el caso de que una CA ya existente reformase su EA para incluir la definición como nacionalidad. Eso es lo que sucedió precisamente con Aragón y con Canarias en 1996.

En 2006 y 2007 los nuevos Estatutos de Comunidad Valenciana, Andalucía y Aragón añadieron también el calificativo de ‘histórica’ a ‘nacionalidad’, al modo de Galicia en 1981, si bien en este momento en sintonía con el historicismo que impregnó esta tanda de reformas estatutarias. 

Y se sumó al club de las nacionalidades históricas un nuevo miembro, Islas Baleares, que desde 1983 hablaba en el artículo 1 de su Estatuto de “… consolidar y desarrollar las comunes características de nacionalidad de los pueblos de Mallorca, Menorca, Ibiza y Formentera…”. El actual artículo 12 sigue hablando de unas “características de nacionalidad común” de las cuatro islas, si bien el artículo 1 –como digo– habla ya directamente de ‘nacionalidad histórica’.

5. La realidad ha demostrado que han podido ser nacionalidades aquellas CCAA que así se hayan definido en sus Estatutos. Ello, sin embargo, no tiene por qué significar obligatoriamente que el término haya quedado “devaluado”.

Observando quiénes han acabado siendo nacionalidad queda claro que son sujetos que pueden encajar en la definición básica antes esbozada: son comunidades con una identidad histórica y con una clara vocación de autogobierno, en ocasiones más demostrada que en los casos de aquellas que se daba por supuesto que eran nacionalidades; aunque solo sea porque la CE obligó a acreditar lo que a otros territorios se les había dado por acreditado bajo la Constitución de 1931. En este sentido, el ejemplo más palmario es el de Andalucía.

Pero no hay que olvidar a la Comunidad Valenciana y a Canarias, que habían mostrado un indudable apoyo a la autonomía cumpliendo los requisitos de la iniciativa del 151 CE. Ni a Aragón, que no alcanzó los requisitos del artículo 151 CE a causa de la actitud de la Unión de Centro Democrático en Teruel, pero que los superó en Huesca y Zaragoza, demostrando el conjunto de la población aragonesa –más allá de los bloqueos autonómicos– un muy marcado sentimiento autonomista. Ni –aunque en unas circunstancias de menor desarrollo– a Baleares, cuya posibilidad de acceso a la autonomía por la vía del 151 CE también estuvo sobre la mesa durante un tiempo considerable. 

Aragón y, en su estela, Canarias lideraron en 1996 un avance en materia competencial y, sobre todo, institucional, que fue después seguido por las demás CCAA y que supuso un paso adelante importante en la configuración de nuestro modelo autonómico. Es en esa fecha de 1996 cuando Aragón y Canarias pasaron a ser, en sus Estatutos, ‘nacionalidad’.

6. Hace unos años se sospechaba que quienes estaban descontentos con la nacionalidad porque otros también lo habían sido darían un paso más en la línea de la diferenciación y adoptarían el uso del término ‘nación’.

El Estatuto de Autonomía de Cataluña introdujo en 2006 referencias a la ‘nación’ en el preámbulo, pero mantuvo la definición como nacionalidad en el artículo primero. Y se benefició de la amplitud semántica de un término al referirse, en el artículo 8.1, a los “símbolos nacionales”.  

Pero, situados en 2026, con el bagaje acumulado de estos años, debemos reconocer que existió un error de interpretación: ni otras CCAA han tratado de seguir esta senda, ni en la Cataluña del procés se persistió en ella. El que fue presentado como un proyecto político de futuro desechó basarse –siquiera en lo terminológico– en un concepto decimonónico. 

7. El debate en torno a la nacionalidad tuvo una última manifestación en 2018 con la ley aragonesa de actualización de los derechos históricos. El TC la declaró inconstitucional prácticamente en su integridad. Contaba con un artículo 1, titulado, precisamente, “Aragón, nacionalidad histórica”. Su contenido fue declarado inconstitucional. Ante ello, no faltaron reacciones manifestando que el TC había determinado que Aragón ya no era una nacionalidad histórica. Evidentemente, esto no fue así. La inconstitucionalidad vino por buscarle a la nacionalidad un anclaje en la foralidad de la disposición adicional primera CE. También se distinguió entre definición y denominación de la Comunidad Autónoma, en la línea antes comentada. No establece el TC que Aragón no pueda definirse como nacionalidad histórica, sino que Aragón no puede pasar a llamarse Aragón, nacionalidad histórica, puesto que la denominación de las Comunidades corresponde obligatoriamente a los Estatutos.

8. Opino, en conclusión, que el reconocimiento como nacionalidad ha permitido que –en uno u otro momento– distintos territorios y comunidades hayan podido encontrar una definición que entendían se ajustaba a su realidad. En este sentido, el término, de nuevo, debe ser valorado positivamente.

Aunque de aquí no se deduzcan consecuencias directas, queda la evidencia de que quienes son ‘nacionalidad’ han sido CCAA que han tenido un protagonismo claro en el nacimiento y posterior desarrollo del modelo autonómico. Esta idea me parece especialmente relevante. No obstante, solo el futuro aclarará si un término que responde a momentos históricos determinados puede seguir siendo válido en coyunturas político-sociales muy diferentes.