Del guion a la coma: Formentera, un escaño en el Senado y la reforma de la Constitución

En Los intereses creados –farsa estrenada en 1907 por el nobel español Jacinto Benavente– encontramos a un doctor en Leyes que quita y pone comas alegremente en el proceso que está redactando, con el fin de lograr lo que más conviene a todos (también a él). “¡Oh, admirable coma! ¡Maravillosa coma!”, exclamará exultante el pícaro Crispín. 

Más allá del tono de diversión y burla, me viene esto a la mente al hilo de la reciente reforma de la Constitución española (CE) –la cuarta desde su aprobación en 1978–, cuya entrada en vigor tuvo lugar el 20 de mayo. Y ello porque, desde un punto de vista formal, es una reforma mínima, de precisión quirúrgica, consistente en cambiar en el artículo 69.3 CE un guion por una coma (y, en consecuencia, en eliminar también las dos referencias que en el artículo se hacían a las agrupaciones de islas).

Utilizando conscientemente los signos de puntuación pueden obtenerse –no ya con las intenciones espurias del leguleyo de la obra de Benavente, sino con la voluntad democrática del poder de reforma– unos u otros resultados; de tal manera que la presencia de un guion daba lugar hasta ahora a que las islas de Ibiza y de Formentera contasen con un único senador representante de ambas, mientras que la presencia de una coma tendrá como consecuencia que cada una de las islas Pitiusas cuente con un senador propio a partir de las próximas elecciones.

Si se hace un repaso histórico, debe afirmarse que España ha sido un país poco (casi nada) dado a las reformas constitucionales. Las razones han sido distintas según los diferentes momentos. 

En el siglo XIX solo dos Constituciones –la de 1812 y la de 1869– dispusieron de procedimientos de reforma. En la gaditana el objetivo principal era el de no ser nunca puesto en marcha, debido a su endiablada complejidad. Esta hiperprotección no guardaba relación con el concepto jurídico de rigidez constitucional, que en Europa no iba a llegar hasta Kelsen. La rigidez era de naturaleza política, buscando consolidar el régimen liberal y evitar –sabemos que infructuosamente– la vuelta del absolutismo.

La Constitución de 1837 se presentó como revisión de la de 1812, si bien fue un nuevo texto, dada la imposibilidad de la reforma. Aunque predominantemente progresista, fue fruto de una transacción con los conservadores, lo que explica que careciera de un procedimiento reformador.

El texto de 1869 incorporó un proceso rígido, pero realizable; convirtiéndose, poco a poco, la rigidez en específicamente jurídica.

Las Constituciones conservadoras –1845 y 1876– se sustentaron en la idea doctrinaria que hacía residir la soberanía en las Cortes con el rey (o la reina). Ello daba lugar o bien a que la conjunción Corona-Cortes pudiera reformar algunos contenidos o bien a que se tratase de algunos otros cuya naturaleza los hiciera irreformables, en tanto elementos nucleares de la Constitución histórica o interna. Solo la Constitución de 1845 experimentó dos reformas, tras las que se acabó volviendo al texto original.

O por la excesiva complejidad, o por la existencia de elementos cuasi sagrados, o por la imposición de los hechos en forma de revoluciones, pronunciamientos o crisis el caso es que el de la reforma constitucional no fue un expediente al que se acudiera en términos generales a lo largo del siglo XIX.

No fue muy distinta la experiencia de comienzos del XX. La Constitución de 1931 –la primera plenamente racional-normativa, entendida ya como norma normarum– incluyó un procedimiento de reforma acorde con estas características. Mas no estuvo exento de aspiraciones políticas: si en 1812 se había querido proteger el sistema liberal, en 1931 fue el régimen republicano el que se trató de blindar. También la fuerza de los hechos –esta vez en forma de golpe de Estado fallido, guerra civil y dictadura de casi cuarenta años– fue la que dejó en anécdota las formalidades del artículo 125 del texto.

España llegó, por tanto, a la actual CE sin una experiencia real sobre la reforma constitucional. Desde luego, sin ninguna experiencia si de lo que se trataba era de lograr reformar un texto siguiendo los procedimientos en él contenidos.

Hasta hace muy pocos años, la tónica continuó siendo la que había guiado al constitucionalismo histórico. La CE se había reformado en dos ocasiones, pero las reformas eran escasísimas en comparación con lo habitual en otros países. En 1992 –para que España pudiera ratificar el Tratado de Maastricht– se añadieron dos palabras al artículo 13.2 CE al objeto de permitir una ampliación del derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales. 

Y en 2011, con un mayor calado, se reformó el artículo 135 CE para introducir el principio de estabilidad presupuestaria, la limitación del déficit y la prioridad del pago de la deuda.

Las dos eran reformas obligadas por la pertenencia a la Unión Europea y no se ajustaban del modo más exacto a la teoría que sostiene que la reforma es el mecanismo último que permite la adaptación del texto a los cambios producidos en la sociedad en la que rige, evitando el divorcio entre un demos –las generaciones vivas– y su norma suprema.

Igual que históricamente, la escasa actividad reformadora del actual texto tiene hoy sus explicaciones: la mitificación de la CE o el muy enrevesado procedimiento del artículo 168 CE, una moderna suerte de blindaje.

Hace poco las cosas comenzaron a cambiar. En 2024 se produjo una reforma del artículo 49 CE que, en cierto sentido, puede ser calificada como la primera verdadera reforma constitucional española por lo que tuvo de adaptación del texto a una nueva sensibilidad social al cambiar la referencia a ‘disminuidos’ por ‘personas con discapacidad’, sustituir un enfoque médico-asistencialista por otro basado en el ejercicio de los derechos o incorporar la atención particular a las necesidades de las mujeres y los menores.

Dos años después, llega este último cambio constitucional, sobre el que formulo algunas reflexiones:

1. Como su propio preámbulo detalla, a partir de la creación en el Estatuto de las Illes Balears de 2007 del Consejo Insular de Formentera ha habido acuerdos unánimes tomados por diversas instituciones en favor de la existencia de un senador para la isla. Ya antes, en 2004, se había alcanzado un acuerdo también unánime por el Pleno del Ayuntamiento formenterano. 

 La reforma sería, por tanto, la culminación de esta demanda y la equiparación con la situación de otra isla de población prácticamente idéntica –como es El Hierro–, que siempre ha contado con senador propio.

2. Aunque referida a una cuestión muy puntual, la reforma lo es de un contenido constitucional relativo al Derecho electoral. De hecho, el cambio en la CE obligará a la consiguiente modificación de los artículos 161 y 165 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, referentes al sistema electoral para la elección de senadores. 

Suele pensarse en otras cuestiones al reclamar en España posibles reformas electorales, pero no puede negarse la realidad de que, con esta, ha existido ya una reforma de la CE en materia electoral.

3. Si bien, ya digo, la reforma afecta a un asunto muy concreto, no debe pasarse por alto que el resultado es que habrá un senador más, habiendo de elegir doscientos nueve –y no ya doscientos ocho– del total de la cámara.

Es llamativo que se haya reformado la CE para ampliar, siquiera mínimamente, el número de parlamentarios; una cuestión que en el debate público suele ser reprobada con más populismo y lugares comunes que detenido análisis. Y aún llama más la atención que la ampliación se haya dado en una cámara para la que algunos sectores de la academia defienden incluso su desaparición.

4. La iniciativa surgió del Parlament de les Illes Balears. El texto aprobado es exactamente el mismo que se contenía en la proposición de reforma, salvo la referencia al topónimo ‘Eivissa’ en lengua catalana y a la denominación institucional, también en catalán, del Consell Insular de Formentera (si bien esta última aparecía solo en el preámbulo de la proposición y, como tal, no habría quedado incorporada al texto constitucional).

La capacidad de iniciativa (artículos 166 y 87.2 CE) es el único papel posible reservado a las Comunidades Autónomas en los procesos de reforma constitucional y esta es la primera vez en que se ha producido un cambio de la CE con origen en un Parlamento autonómico. Aunque no sea la primera vez en que un Parlamento autonómico remite al Congreso una proposición de reforma constitucional: recuérdese la parece que olvidada proposición presentada por la Junta General del Principado de Asturias en 2014, encaminada a la reforma de los artículos 87.3, 92 y 166 CE.

En definitiva, en dos años se han operado tantas reformas constitucionales como las que habían tenido lugar en cuarenta y seis (con un proyecto de reforma del artículo 43 CE en tramitación). 

Han sido cambios cuya práctica se ha ajustado de modo más estrecho a la teoría sobre la reforma. Se han culminado –en el tiempo de la fragmentación y el bibloquismo– sin problemas importantes y con gran consenso.

No faltarán discursos que seguirán afirmando que no es el momento de llevar a cabo modificaciones constitucionales. Tienen razón: nunca lo será. Mientras tanto –y aunque siguen sin abordarse ciertos debates– algunas reformas, lejos del ruido, van saliendo adelante.