De la esperanza al agotamiento: 20 años de intervención judicial en políticas públicas de desplazamiento

En febrero de 2004, la Corte Constitucional Colombiana emitió una de las decisiones más emblemáticas de su historia, la sentencia T-025. Esta sentencia declaró que en el país existía una situación masiva de violación a los derechos humanos de la población desplazada y que esto ameritaba una intervención judicial estructural para lograr que la política pública se adecuara a estándares constitucionales que le permitieran garantizar los derechos de dicha población. 

Tras veinte años de seguimiento, la sentencia nos ha dejado un legado importante. Sus órdenes permitieron reavivar la esperanza de víctimas y sobrevivientes del conflicto, pues lograron modificaciones fundamentales de la política pública frente al desplazamiento forzado. Sin embargo, este caso también nos muestra los problemas que puede enfrentar la intervención judicial en políticas públicas, en particular cuando se extiende indefinidamente en el tiempo, y deja preguntas importantes a la Corte sobre cómo enfocar su intervención en los próximos años. 

¿Por qué un Estado de Cosas Inconstitucional? 

La sentencia T-025 se originó en miles de tutelas presentadas por la población que había sido desplazada por la violencia. La Corte encontró que a pesar de la diversidad de situaciones específicas que habían dado lugar a la vulneración de derechos reclamada en cada tutela, tenían un factor en común: aludían a serios problemas institucionales, presupuestales y de política pública. 

Desde mediados de la década de 1990, Colombia había adoptado una serie de normas que pretendían prevenir el desplazamiento y lograr la estabilización socioeconómica de la población desplazada. Sin embargo, la política pública era insuficiente frente a la magnitud del fenómeno en el país, poco efectiva a la hora de ofrecer respuestas concretas a las personas desplazadas e inadecuada para garantizar integralmente sus derechos. 

En lugar de seguir respondiendo a tutelas individuales, la Corte optó por hacer una intervención estructural que permitiera la modificación de la política pública. Para ello, la sentencia T-025 declaró un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) y emitió órdenes complejas, que iban más allá de los casos concretos, destinadas a lograr que el gobierno adoptara las medidas necesarias para que la política pública frente al desplazamiento fuera efectiva y garantista. Además, reconoció que la población desplazada era víctima del conflicto armado y, por tanto,  titular de los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación, entre otros. 

Las innovaciones y efectos de la Sentencia T-025 de 2004

A partir de la T-025, la Corte asumió directamente el seguimiento a las órdenes que había emitido. Para ello, fue configurando una metodología deliberativa. El propósito de dicha metodología era lograr que los actores claves del proceso (gobierno, víctimas, sociedad civil) tuvieran espacios de deliberación democrática para fortalecer las decisiones de política del gobierno. Este énfasis deliberativo situaba a la Corte como garante del debate y de los derechos en juego, pero no como hacedora de política, pues las medidas concretas debían ser adoptadas por el gobierno, de acuerdo con consideraciones jurídicas y políticas. 

Tanto la declaratoria de un ECI, como la metodología deliberativa de seguimiento fueron dos innovaciones a nivel comparado. Por una parte, el ECI respondía a la necesidad de enfrentar situaciones masivas y estructurales de violación de derechos constitucionales. Por la otra, la metodología deliberativa buscaba evitar que el juez constitucional reemplazara al poder ejecutivo en su obligación de diseñar e implementar las políticas públicas. Luego vinieron otras innovaciones jurídicas, como la inclusión de indicadores de goce efectivo de derechos (IGED) que han servido para medir posibles mejoras en la garantía de derechos de la población desplazada. 

Los efectos de la sentencia T-025 de 2004 durante sus primeros años fueron sorprendentes y esperanzadores. El seguimiento a esta sentencia logró transformar la política pública en materia de desplazamiento forzado. De una política asistencialista, pasó a ser una política centrada en la garantía de derechos. Además, logró posicionar el desplazamiento en el debate público y movilizar una gran cantidad de recursos para mejorar la respuesta del Estado frente a esta población. 

De la innovación al agotamiento de la estrategia 

Los éxitos iniciales de la sentencia dieron paso a la complejización del seguimiento. A partir del año 2007, la Corte empezó a emitir autos de seguimiento con enfoque territorial y diferencial, como el Auto 092 de 2008, que se enfocó en la situación de las mujeres en el contexto del conflicto y del desplazamiento forzado. Esta estrategia le permitió a la Corte profundizar su análisis sobre las afectaciones que sufre la población como consecuencia del desplazamiento. Como resultado, más voces de la sociedad civil, como las organizaciones de mujeres y étnicas, se involucraron más en el seguimiento y abrieron espacios propios de interlocución con la Corte y el gobierno. 

Sin embargo, las órdenes emitidas en estos autos diferenciales también implicaron una mayor intervención de la Corte en la política pública sobre desplazamiento y empezaron a desvirtuar el sentido deliberativo de la metodología inicialmente planteada. El Auto 092, por ejemplo, no solamente ordenaba que se superaran los bloqueos de política que evitaban que las mujeres desplazadas accedieran a sus derechos, sino que ordenaba la creación de 13 programas específicos de política pública. Además, el número de órdenes creció significativamente e hizo cada vez más complejo el ejercicio de hacer seguimiento a su cumplimiento. 

Para el 2014, la Corte se encontraba en una situación difícil: debía hacer seguimiento a un conjunto de órdenes estructurales cada vez más inmanejable, por lo cual era difícil medir cuáles eran los resultados de su seguimiento, pero necesitaba mostrar resultados concretos. Por eso, en los años siguientes empezó la discusión sobre la necesidad de levantar el seguimiento. 

En el 2016 vino un momento importante de cierres parciales y de reorientación de la metodología, para darle la oportunidad a la paz y enfocarse en puntos claves. Este fue el año en el que se firmó el Acuerdo de Paz entre el gobierno y las FARC-EP, y la Corte y el país esperaban que éste mejorara la situación global de las víctimas y sobrevivientes del conflicto. Esto llevó a la Corte a concentrarse en la dimensión más técnica y jurídica del seguimiento. El lenguaje del seguimiento se hizo menos entendible y la deliberación menos pública e intensa. En ese contexto, llegó el 2020 con la pandemia y esto terminó por debilitar políticamente el seguimiento. 

Así, mientras que los primeros años de seguimiento de la sentencia podrían considerarse como de búsqueda de la deliberación y profundización de la esperanza, los siguientes fueron años de complejización y rutinización, y los últimos fueron años de debilitamiento político de la sentencia y su seguimiento. 

Los retos del 20+

Los 20 años le llegan a la sentencia con una sala de seguimiento renovada. La Magistrada Natalia Ángel, quien ahora preside la sala, decidió llevar a cabo un primer proceso de planeación estratégica, que le permita reactivar y fortalecer el seguimiento. Pero los retos son mayúsculos. 

El gobierno Petro-Márquez se ha comprometido públicamente con los derechos de las víctimas. Pero no ha mostrado hasta ahora estrategias claras para superar los bloqueos de política que persisten y generar la coordinación institucional que se requiere para superar el Estado de Cosas Inconstitucional. Además, los recursos disponibles son limitados y la causa de la población desplazada compite con otras agendas sociales del gobierno. 

La sociedad civil llega a este aniversario con compromiso, pero con la fatiga de veinte años de trabajo. Proponer nuevas fórmulas para superar problemas estructurales del Estado es desgastante y difícil de sostener. 

Este es, entonces, un buen momento para volver sobre las preguntas difíciles: ¿Debe la Corte seguir con su seguimiento directo de manera indefinida? o ¿puede dar paso a esquemas distintos? Seguir con el mismo esquema con el que venía es inconveniente, pues la rutinización y tecnificación hacen muy difícil asegurar deliberación, compromiso político y modificaciones dinámicas de la política pública. 

Por ello, es clave volver a poner en el centro de la agenda pública las políticas públicas de víctimas y desplazamiento  y potenciar la deliberación pública en torno  al avance o estancamiento de los derechos de las personas desplazadas. Sin embargo, un seguimiento que se extienda indefinidamente expone a la Corte al riesgo de la irrelevancia, pues puede profundizar la idea de que su intervención no logra resultados positivos en términos de derechos. 

La Corte puede explorar otros esquemas. Por ejemplo, podría adoptar un seguimiento mixto, en el que otras instancias, como el ministerio público, hagan monitoreo permanente de la situación de política pública y la Corte se reserve la potestad de intervenir cuando se requiere de un redireccionamiento estratégico de la situación. Para que un esquema así sea posible en el mediano plazo, sería necesario que desde ya la Corte fije mejor cuál es la línea de base actual y cuál es el alcance real de lo que puede lograr con su intervención. 

Finalmente, si algo hemos aprendido de este seguimiento es que la intervención judicial en políticas públicas puede ayudar a superar bloqueos y situaciones inconstitucionales, pero no puede resolver todos los problemas institucionales del Estado.